II SA/Gl 467/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Stanisław Nitecki Włodzimierz Kubik ( spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Przedmiotem postępowania administracyjnego, po raz drugi poddanego kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jest obiekt budowlany zlokalizowany na nieruchomości położonej w C., przy ul. [...]. Obiekt ten mający wymiary podstawy [...] i wysokość [...] nie ma zadaszenia ani sklepienia, poza bramą wjazdową i drzwiami nie posiada też innych otworów. Wewnątrz tego obiektu umieszczone zostały dwie szopy drewniane, silos i żelbetonowa fola do gaszenia wapna. Przedmiotowy obiekt został posadowiony w odległości [...] od granicy z sąsiednią działką. Zaskarżoną decyzją S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB ) ponownie rozpatrując sprawę na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3125/01 uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. ( dalej PINB ) z dnia [...] nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uchyloną decyzją organ pierwszej instancji działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał U. i S.B. dostarczenie w terminie [...] projektu powykonawczego budynku – wiaty przeznaczonego do przechowywania maszyn [...] realizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C. oraz opinii dotyczącej stanu technicznego tego obiektu potwierdzającej dostateczną nośność elementów konstrukcyjnych oraz możliwość bezpiecznego kontynuowania robót budowlanych. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej uzasadnieniu ŚWINB podał, że brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie przywołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, gdyż budowa wspomnianego obiektu nie była prowadzona – jak przyjął organ pierwszej instancji – w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] nr [...]. Wspomniana decyzja udzielająca m.in. pozwolenia na budowę wiaty na narzędzia [...] dotyczyła bowiem całkiem innego obiektu. W szczególności obiekt na który udzielono pozwolenia miał mieć zupełnie inne wymiary ( [...]), inne położenie na działce ( [...] od granicy sąsiedniej działki ), a także miał posiadać cztery bramy wjazdowe. W tej sytuacji należało przyjąć, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Tym samym, wywiódł dalej organ odwoławczy, skoro przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania do przedmiotowego obiektu, zatem wykonując wspomniany wyrok WSA w Gliwicach, należało umorzyć dotychczasowe postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów. W skardze S.B. wniósł o uchylenie opisanej decyzji ŚWINB "w sposób bardzo rażący" naruszającej przepisy Prawa budowlanego i utrzymania w mocy decyzji PINB wydanej w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi S.B. powołał się na treść udzielonego mu w [...] pozwolenia na budowę, przyznając jednocześnie, a że w trakcie budowy dokonał odstępstw od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Odstępstwa te stanowią jednak co najwyżej [...] % w stosunku do zatwierdzonego projektu. Skarżący zarzucił też organowi odwoławczemu obrazę przepisów art. 10, art. 11, art. 12, art. 13 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podniósł, że prowadzi [...] i działalność związaną z [...] w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej z [...], a także ma [...]. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że jego decyzja została wydana w oparciu o zebrany wcześniej materiał dowodowy, stąd nie było obowiązku zapoznania stron postępowania z tym materiałem. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że znajdująca się w aktach sprawy kopia dziennika budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie udzielone w [...] nie zawiera żadnych zapisów odnoszących się do budowy przedmiotowego obiektu, powyższe zaś dowodzi jej prowadzenia bez nadzoru uprawnionego kierownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącego, Sąd nie będąc bowiem związany, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej poppsa ), zarzutami ani wnioskami skargi, wziął pod rozwagę z urzędu dostrzeżone naruszenia prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że skoro w sprawie będącej przedmiotem sporu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2004 r., to wyrażona w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej. Związanie takie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wynika z normy zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej poppsa). Przywołanym wyrokiem WSA w Gliwicach uchylił wcześniejszą decyzję ŚWINB, mocą której organ ten uchylił w całości opisaną już decyzję PINB wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i z powołaniem się na przepis art. 48 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego Kontrolując kwestię zastosowania się organu nadzoru budowlanego do zawartej w wyroku WSA oceny prawnej, należy wpierw przytoczyć główne motywy zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że uchylona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. PINB prowadził bowiem w kontrolowanej sprawie postępowanie w trybie innych przepisów Prawa budowlanego niż organ odwoławczy, stąd orzekając o rozbiórce opisanego obiektu budowlanego organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę nie stanowiącą przedmiotu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Udzielając organowi odwoławczemu zaleceń co do dalszego trybu postępowania, WSA nakazał mu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w zakresie w jakim uczynił to organ pierwszej instancji oraz rozważenie, czy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ten uznał także, że wobec niedostatków postępowania wyjaśniającego nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, czy też do samowoli budowlanej zdefiniowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Porównując treść kontrolowanej decyzji z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania zawartymi w przedstawionym wyroku WSA należy stwierdzić, że ŚWINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył normę zawartą w art. 153 poppsa. Organ ten bowiem nie prowadząc, jak wynika z akt sprawy i odpowiedzi na skargę, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dokonał odmiennych niż sąd ustaleń faktycznych uznając, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej likwidowanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Kontrolowana decyzja posiadała także jeszcze jeden mankament, który powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja ŚWINB uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie pierwszej instancji, jest bowiem typową decyzją kasacyjną, zaś przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., na którym została oparta, wprowadza wyjątek od obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie może to mieć miejsce jednak tylko w przypadku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W razie braku przesłanki bezprzedmiotowości organ odwoławczy jest zobowiązany sprawę rozstrzygać merytorycznie, chyba że są podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § k.p.a. ( por. w tej kwestii rozważania B. Adamiak, a także tezy wyroków NSA przytoczone w pracy : B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 538 – 539 ). W świetle przywołanych poglądów decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji stanowi ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i to mimo braku przesłanki jego bezprzedmiotowości. Wprawdzie w kontrolowanej sprawie ŚWINB w swojej decyzji wskazał, że umorzenie dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednak z orzeczenia tej treści nie wynika i nie może wynikać, wbrew stanowisku zajętemu w uzasadnieniu decyzji, obowiązek prowadzenia przez PINB postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę ŚWINB zastosuje się do zaleceń zawartych w tym wyroku, jak i wyroku z dnia 23 stycznia 2004 r. i wyda decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując organowi pierwszej instancji jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poppsa. O kosztach postępowania sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego o jakim jest mowa w art. 210 § 1 poppsa. su.