II SA/Gl 467/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Rafał Wolnik, WSA del. Jolanta Rosińska (spr., Protokolant sek. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 07 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 105 K.p.a. oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 Nr 207, poz. 2016) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie rozpoczęcia robót budowlanych na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] karta mapy [...], obręb P., stanowiącej własność L. i L. K.. W trakcie postępowania organ stwierdził, że na działce nr [...] dokonano wycinki młodnika. Nie stwierdzono wykonania robót niwelacyjnych w miejscu wycięcia młodnika i wytyczenia fundamentów pod maszt anteny telefonii komórkowej. Ustalono natomiast, że na terenie wycinki znajduje się nienaruszona ściółka. Organ I instancji stwierdził także, iż "wniosek J. K. o włączenie do postępowania administracyjnego jako strony Nadleśnictwa K. z tytułu ustawowego nadzoru nad lasami", nie może być uwzględniony, ponieważ fakt wycięcia lasu nie może być rozpatrywany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego kompetencje zostały określone w art. 83 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami), a postępowanie w sprawie wycięcia młodnika prowadzone jest przez Starostwo Powiatowe w L., w którym Nadleśnictwo K. jest stroną. Złożenie przez skarżącego oświadczenia, że istnieje ścisły związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy wycięciem lasu a budową stacji telefonii komórkowej nie może być uwzględniony, gdyż zaawansowanie przygotowania dokumentacji mającej na celu uzyskanie pozwolenia na budowę stacji bazowej, które zakończyło się na etapie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Miasta W. nie stanowi przesłanki do uznania rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto, w toku oględzin przeprowadzonych przez urzędników Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...].2004 r. stwierdzono, że na gruncie, na którym dokonano wycięcia lasu pozostało 7 sztuk sosny, co dodatkowo, zdaniem organu, potwierdza fakt, że niwelacja terenu nie miała miejsca. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. K.. Podniósł, że wycięcie lasu na przedmiotowej działce jest i było rozpoczęciem procesu budowlanego. Stwierdził również, że "A" S.A. złożył projekt budowlany do Urzędu Miasta i Gminy W., w którym jednoznacznie określił miejsce budowy tj. miejsce wycięcia lasu. Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał decyzję odmowną w sprawie pozwolenia na budowę. Pomimo tej decyzji "A" S.A. wyciął las dokładnie w tym miejscu, który został wskazany na przedstawionym projekcie. Zdaniem odwołującego, "odrzucenie, jako strony Nadleśnictwa K. przez PINB w l. jest działaniem stronniczym, gdyż jest to instytucja prawnie powołana do opieki nad lasami i gospodarka leśną." Odwołujący się stwierdził także, iż przyjmowanie oświadczeń od właściciela działki i dzierżawcy, bez przedstawiania do wglądu umowy określającej zasady działania na przedmiotowej działce, nie może być traktowane jako przyjmowanie dowodów w sprawie. Dodał, iż sosny pozostałe po wycięciu lasu, to sadzonki o wysokości 20 - 50 cm, które nie przeszkadzają w dokonaniu wytyczenia fundamentów pod planowaną inwestycję. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. oraz art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że są one bezpodstawne ze względu na fakt nieprzystapienia przez inwestora do wykonywania robót budowlanych. Ponadto, nie stwierdzono wykonania robót niwelacyjnych w miejscu wycięcia młodnika, jak również nie doszło do wytyczenia fundamentów pod maszt anteny telefonii komórkowej. Zgodnie z protokołem z oględzin z dnia [...] 2004 r. na terenie wycinki znajduje się nienaruszona ściółka. Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący wydania pozwolenia na budowę dla " A" S.A. organ stwierdził, że jest on przedwczesny z uwagi na to, że firma ta nie otrzymała dotychczas pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję w dniu [...] 2006 roku J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W treści skargi podniósł, iż operator telefonii komórkowej rozpoczął nielegalnie prace budowlane - pomimo wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji budowy stacji telefonii komórkowej, która utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku oraz protestu przeciwko lokalizacji masztu wniesionego przez [...] mieszkańców miejscowości P.. W miejscu zgodnym z posiadanym projektem budowlanym inwestor dokonał wycinki lasu (młodnika 10,11-letniego), a także dokonał porządkowania wyciętego terenu z drzewek, przycinając pniaki i niektóre z nich usuwając. Prace te skarżący kwalifikuje jako rozpoczęcie budowy w rozumieniu art. 41 ust.1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów skargi organ podtrzymał stanowisko, iż skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż na działce nie zostały podjęte żadne roboty budowlane, nie stwierdzono wykonania robót niwelacyjnych oraz nie doszło do wytyczenia fundamentów pod maszt telefonii komórkowej. Podsumowując własne rozważania organ stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w dniu ich wydania przepisami prawa. Instytucję obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego reguluje art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 K.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że postępowanie toczące się przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość podlega umorzeniu. W toku tego postępowania nie znalazło bowiem potwierdzenia stanowisko skarżącego co do rozpoczęcia budowy stacji telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) rozpoczęcie budowy następuje z chwilą rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są zaś: wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności oględziny przedmiotowej działki nie potwierdziły sugerowanego przez skarżącego rozpoczęcia robót budowlanych, które skarżący wiązał z wycięciem młodnika sosnowego. W toku oględzin nie stwierdzono niwelacji terenu, która jest jednym z elementów robót przygotowawczych. Subiektywne przekonanie skarżącego o rozpoczęciu budowy oraz naruszeniu przepisów Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Wycięcie młodnika sosnowego bez wymaganego zezwolenia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.