II SA/Gl 469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Na skutek wniosków T. P., A. N. i A. P., Burmistrz P. wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych w związku z podniesieniem gruntu na działce nr 1 w C. W trakcie przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2012 r. oględzin ustalono, że powyższy teren zlokalizowany jest w zlewni rowu melioracji szczegółowych, a działka nr 1 została nadsypana m.in. gruzem i tłuczniem, teren działki jest suchy, pochylony w kierunku rowu melioracyjnego, brak oznak zabagnienia lub stagnacji wody. Sąsiednie działki nr 2, 3 i 4 posiadają naturalną konfigurację terenu i są również pochylone w kierunku rowu melioracyjnego, brak oznak zabagnienia lub stagnacji wody. Na działce nr 5 znajduje się drożny rów melioracyjny, w końcowym odcinku znajduje się wlot do przepustu drogowego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w 1997 r. działka nr 1 została nabyta przez A. i R. G. Znajdowały się na niej nieużytkowane budynki (dawne gospodarstwo rolne), które zostały rozebrane a gruz rozplantowano na nieruchomości. W latach 2008-2009 nieruchomość została wydzierżawiona Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu "A" Sp. z o.o. w L. jako plac magazynowo-składowy. Po zakończeniu prac związanych z budową kanalizacji w P. teren ten uporządkowano i przekazano właścicielom. Właściciele działki zwrócili uwagę, że od czasu nabycia przez nich nieruchomości brak było interwencji w sprawie zalewania sąsiednich posesji, a przyczyna sporu wynika z planowanej na tej nieruchomości budowy pawilonu handlowego stanowiącego konkurencję dla placówki handlowej prowadzonej przez Państwa N. Według oświadczenia T. P., zalewanie posesji nr 6 ma miejsce od 2010 r. prawdopodobnie z powodu zbyt małego światła w przepuście drogowym. Fakt ten potwierdził także A. P. Tymczasem zdaniem T. N. nadsypanie działki nr 1 skutkowało podniesieniem poziomu wód gruntowych oraz zalewaniem jego posesji. W trakcie prowadzonego postępowania własność działki nr 1 została przeniesiona na Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlane "B" S.A. z siedzibą w S. i rozpoczęto na niej budowę pawilonu handlowo-usługowego. Jako dowód w sprawie organ dopuścił sporządzoną w grudniu 2011 r. dokumentację geotechniczną dla potrzeb wstępnego rozpoznania warunków gruntowo- wodnych podłoża w rejonie planowanej budowy oraz opinię biegłego. Zgodnie z w/w opinią na działce nr 1 nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Ukształtowanie terenu ciąży w kierunku rowu melioracyjnego, który przebiega przez całą miejscowość i jest głównym odbiornikiem wód, wobec tego jest nieuniknione, że podlegać będzie lokalnym podtopieniom. Dodatkowo przepust pod ulicą [...] (droga wojewódzka nr [...]) limituje przepływ wody i przy nawalnych deszczach nieuniknionym jest powstanie cofki. Biegły zwrócił uwagę, że wzdłuż biegu rowu co kilka działek wstępuje sztuczne nadsypanie, czego wynikiem jest zawężenie przekroju hydrologicznego doliny. Na podstawie badań geologicznych biegły stwierdził, że nadsypanie terenu nie spowodowało stagnacji wody na gruncie i podniesienia zwierciadła wody. Organ pierwszej instancji wskazał na posiadane przez inwestora pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód deszczowych z powierzchni dachowych do rowu melioracyjnego. Zwrócił dodatkowo uwagę, że w odrębnym postępowaniu w sprawie składowania odpadów na działce nr 1, pozyskano informację, że dzierżawca części nieruchomości należących do Państwa N. (L. K.) w latach 2006/2007 do 2011 r. prowadził na nich z powodzeniem uprawę kukurydzy, co przeczy podmokłości tych gruntów. W oparciu o powyższe ustalenia Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością Przedsiębiorstwa Inżynieryjno-Budowlanego "B" S.A. z siedzibą w S. – działka nr 1 i 7. Decyzja ta, wyniku odwołania T. N., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie ze wskazaniami Kolegium, w ponownym postępowaniu przeprowadzono oględziny wszystkich nieruchomości będących przedmiotem sprawy, w wyniku których biegły podtrzymał stanowisko zaprezentowane w opinii z 2012 r. oraz wskazał, że na całym terenie będącym własnością Państwa N. zachowany jest naturalny spływ wody i brak jest symptomów wtórnego zabagnienia terenu. Ponadto organ pierwszej instancji dopuścił jako dowód wykonane w 2013 r. na zlecenie Urzędu Miejskiego w P., na terenie sołectwa C. (w tym także na działce nr 8 i 3), wyniki badań geologicznych gruntów określających rodzaj podłoża wraz z informacją o statycznym i dynamicznym poziomie wód gruntowych. W oparciu o tę dokumentację stwierdził zaś, że zwierciadło wody znajduje się poniżej poziomu rodzimego terenu. Układ poziomu wód podziemnych nie odbiega od wyników wcześniej analizowanych badań geologicznych udostępnionych przez inwestora. Wskazując na treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) oraz w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, Burmistrz P. nie stwierdził zmiany stosunków wodnych na gruncie szkodliwie wpływających na grunty będące własnością: A. N., A. N. i T. N. (działka nr 4 2), Spółki z o.o. (działka nr 9) oraz A., A. i T. P. (działka nr 6) i decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością Przedsiębiorstwa Inżynieryjno-Budowlanego "B" S.A. z siedzibą w S. – działka nr 1 i 7. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. N. wskazując na błędne ustalenia faktyczne, poprzez wadliwe przyjęcie braku oddziaływania spornej inwestycji na stosunki wodne sąsiednich działek. Jego zdaniem jest kwestią oczywistą, że podniesienie poziomu gruntu jednej z działek powoduje podniesienie poziomu wód gruntowych na działkach sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie poziom tych wód podwyższył się również z powodu zaizolowania w dużej części powierzchni gruntu nawierzchnią (a także dachem budynku). Wnoszący odwołanie zwrócił uwagę na obowiązki organu związane z zapobieganiem powodziom i zarzucił, że organ dopuścił do powstania obiektu, który pobierając wodę opadową oraz z wodociągu odprowadza ją w zwiększonej ilości do nienadającego się do tego przepustu. Nadto, wskazał, że nie został wysłuchany, zaś podczas oględzin jego pełnomocnik nie mógł się wypowiedzieć. Podniósł przy tym zarzut niezachowania bezstronność przez organ. W odpowiedzi na odwołanie Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlane "B" S.A. z siedzibą w S. wskazało na prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponosząc, że zarzuty przedstawione w odwołaniu są bezzasadne, gdyż przeczą ustaleniom dokonanym przez biegłego bądź są niezwiązane z istotą sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania nie uwzględniło i decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przywołując treść art. 29 ustawy Prawo wodne wskazał, że dla zastosowania sankcji, o jakiej mowa w ust. 3 tego przepisu konieczne jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości swoim zachowaniem spowodował zmianę stanu wody na gruncie i czy wpływa ona negatywnie na nieruchomości sąsiednie. Musi zatem zachodzić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium z dnia [...] r. i brak jest błędów proceduralnych skutkujących uchyleniem jego decyzji z dnia [...] r. Kolegium zwróciło uwagę na przeprowadzone w sprawie oględziny z udziałem biegłego oraz zapewnioną stronom możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Odnosząc się do kwestii zbyt małego przepustu pod drogą publiczną, Kolegium zwróciło uwagę, że jest to obiekt drogowy będący własnością Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, T. N. wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenia: art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 w związku z art. 80 k.p.a., a także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano na błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że podniesienie poziomu działki i wyłożenie jej nawierzchni warstwą nieprzepuszczalną nie powoduje zmiany stanu wody na gruncie, podczas, gdy implikuje to gromadzenie wód opadowych w innych miejscach. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem organu o braku konieczności wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wskazując na konieczność zwiększenia średnicy przepustu pod drogą krajową. Nadto, zarzucił Kolegium, że nie przeprowadziło żadnych dowodów w sprawie. Udzielając odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę na brak możliwości nakazania zobowiązanemu (Przedsiębiorstwu Inżynieryjno-Budowlanemu "B" S.A. z siedzibą w S.) wykonania większego przepustu, gdyż obowiązki określone w art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne mogą być nałożone na właściciela gruntu. Tymczasem powyższa Spółka nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy przepust. Pismem z dnia 10 września 2014 r. Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlanemu "B" S.A. z siedzibą w S. ustosunkowało się do skargi wnosząc o jej oddalenie. Zdaniem uczestnika postępowania ustalenia faktyczne organów obu instancji mają swe podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym. Uczestnik zwrócił przy tym uwagę na doniosłość dowodu z opinii biegłego w sprawach o zmianę stosunków wodnych. Podniósł również, że zmiany dokonane na jego nieruchomości są wynikiem realizacji zamierzenia budowlanego przeprowadzonego w oparciu o prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodził się z twierdzeniem, że niepożądane wylewanie wód rowu [...] spowodowane jest zbyt wąskim i niedostatecznie drożnym przepustem drogowym. Regulacja art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie pozwala jednak na nałożenie na niego określonych w tym przepisie obowiązków, gdyż podmiot ten nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się przepust. Dodatkowo okoliczność zaniedbania przez podmioty prawa publicznego w utrzymaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie mieści się w dyspozycji powyższego przepisu. W ocenie uczestnika spowodowanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest przejawem pozarynkowej walki z inwestorem pawilonu handlowego, konkurencyjnego dla działalności prowadzonej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją SKO było wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na Przedsiębiorstwo Inżynieryjno- Budowlane "B" S.A. obowiązków, o których mowa w art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołany przepis art. 29 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 1159/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji we wskazanym wyżej przedmiocie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest zatem dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. W ocenie Sądu trafnie uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że nie wystąpiły w niej przesłanki, upoważniające do nałożenia na "B" S.A. obowiązków, o których mowa w art.29 ust.3 Prawa wodnego. Powyższe jest konsekwencją faktu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym opinia biegłego, dokumentacja geotechniczna oraz oględziny w terenie nie potwierdziły faktu zalewania gruntu skarżącego w wyniku podniesienia poziomu działki należącej do spółki "B". Bezspornym jest, że w wyniku wyburzenia zabudowań i rozprowadzenia gruzu na terenie działki należącej do spółki doszło do podniesienia poziomu terenu działki, jednak nie spowodowało to wbrew twierdzeniom skarżącego automatycznie jednoczesnego podniesienia poziomu wód gruntowych. Po dokonaniu analizy warunków terenowych biegły wykluczył zmianę stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie. Podobnie jak fakt utwardzenia terenu i odprowadzania wody zgodnie z uzyskanym przez spółkę pozwoleniem wodno-prawnym, nie spowoduje zmiany istniejących stosunków wodnych, na co biegły również wskazał w treści sporządzonej opinii. Przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy organy prawidłowo oparły się na ustaleniach i ocenach, sformułowanych w zleconej w toku postępowania opinii biegłego. Prawidłowość, wiarygodność i kompletność tej opinii nie budzi zastrzeżeń Sądu. W następstwie powyższego nie można w ocenie Sądu uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 k.p.a.), które to naruszenie miałoby polegać na zaniechaniu przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), czy też dokonaniu oceny tego materiału z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.). Zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za nietrafne. Podzielić należy również pogląd zgodnie z którym organ nie mógł nałożyć na spółkę "B" obowiązku przebudowy przepustu pod drogą, który znajduje się na nienależącej do niej nieruchomości, pomimo, że jak wskazał biegły przy zwiększonych opadach, roztopach wiosennych i gwałtownych burzach naturalna dolina rowu melioracji będzie podlegać okresowym podtopieniem, co wynika z faktu, że istniejący przepust pod drogą będzie limitować ilość przepływającej wody. Przy czym wskazać należy, że z treści tej opinii nie wynika, aby powodem okresowych podstopień był prace wykonane na gruncie należącym do spółki. Zatem brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ewentualnym powstawaniem rozlewisk a działaniami spółki na należącej do niej nieruchomości. Z przytoczonych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wzruszenie i z tego powodu skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.