II SA/Gl 470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta B. rozpatrując po raz trzeci wniosek W. B. z dnia [...]r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], położonej w B. przy ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji Prezydent B. wskazał art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z. p.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i uwarunkowań przestrzennych ustalono, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy naruszałaby przepisy odrębne, a to art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z przywołanych przepisów wynika bowiem obowiązek wznoszenia budynków poza zasięgiem uciążliwości i zagrożeń, w szczególności osuwisk gruntu. Organ I instancji podał, że w toku postępowania strony przedłożyły dwie sprzeczne ze sobą ekspertyzy geotechniczne i w związku z czym na zlecenie Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego sporządzona została w [...]r. trzecia niezależna ekspertyza. Zgodnie z tą ekspertyzą, objęta wnioskiem działka położona jest na terenie o wysokim zagrożeniu osuwiskowym, gdyż znajduje się u podnóża stoku nachylonego pod kątem 10 - 20º, zbudowanego z utworów warstwowanych fliszu piaskowcowo-łupkowego pokrytego zwietrzelinami zboczowymi. Taki charakter budowy geologicznej podłoża kwalifikuje go do powstania osuwiska asekwentnego. Możliwość powstania osuwiska powodują także wody gruntowe. W szczególności teren znajdujący się na zboczu powyżej południowej granicy działki jest predysponowany do powstania osuwiska, a zaburzenie jego naturalnej struktury poprzez zabudowę spowoduje uaktywnienie się procesów osuwiskowych. Projektowana budowa może także stanowić zagrożenie dla stateczności podciętego fragmentu zbocza. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podał, że z uwagi na projektowaną lokalizację budynku na zboczu powyżej zabudowanych działek nr [...] i nr [...] ewentualna katastrofa budowlana spowodowana osunięciem się gruntu zagrażałaby zarówno życiu, zdrowiu jak i mieniu wnioskodawcy oraz osób trzecich, będących właścicielami sąsiednich nieruchomości. Tym samym proponowana inwestycja jest niezgodna z wynikającym z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. wymogiem uwzględniania wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi w zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. inicjator postępowania W. B. domagał się uchylenia opisanej decyzji. Zarzucił, że powołany w jej uzasadnieniu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winien znaleźć zastosowanie w pierwszym rzędzie do T. T., właściciela działki nr [...], który nie biorąc pod uwagę dobra osób trzecich, podciął fragment zbocza i wykonanał w tym miejscu skalniak służący do dekoracji działki. W konsekwencji tego, jak wskazano także we wnioskach i zaleceniach ekspertyzy sporządzonej na zlecenie Urzędu Miejskiego, projektowana budowa może stanowić zagrożenie dla stateczności podciętego fragmentu zbocza. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5 , art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu SKO podało, że wydając zaskarżone orzeczenie organ I instancji zasadnie uznał, iż w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek, warunkujących wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie jej zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Ze sporządzonej niezależnej ekspertyzy geotechnicznej wynika, że realizacja inwestycji może spowodować, wynikającą z osunięcia się gruntu, katastrofę budowlaną zagrażającą zarówno życiu i zdrowiu wnioskodawcy oraz właścicielom sąsiednich nieruchomości. Wskazuje to tym samym na niezgodność planowanej inwestycji z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. nakazującym uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decydujące znaczenie, w ocenie organu odwoławczego, ma w szczególności wskazanie przez Prezydenta B., iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji naruszałaby art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek projektowania i budowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: bezpieczeństwo konstrukcji, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy zgodził się także z organem I instancji, że wnioskowana inwestycja pozostaje w kolizji z przepisami § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nakazują wznoszenie budynków poza zasięgiem uciążliwości i zagrożeń, w szczególności osuwisk gruntu. SKO powołało się wreszcie na definicję prawa własności zamieszczoną w art. 140 k.c. wskazując, że ustawowe granice tego prawa wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym przepisy prawa administracyjnego. W skardze W. B. zastępowany przez adwokata A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji SKO w B. w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że realizacja planowanej inwestycji na pgr [...] może stanowić zagrożenie stateczności zbocza na pgr [...]. W jego ocenie decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. został naruszony przez przyjęcie sprzeczności ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy z art. 5 ust 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mimo iż przepisy te winny być stosowane na etapie projektowania i budowania obiektów, a nie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. skarżący dopatrywał się zaś w nieuwzględnieniu przy rozpatrywaniu sprawy przysługującego mu prawa własności. Uzasadniając skargę podał, że w jego ocenie wydanie decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem nie narusza jakichkolwiek przepisów odrębnych. Nieuprawnione jest także stwierdzenie przez organy obu instancji, że realizacja planowanej inwestycji może stanowić zagrożenie stabilności zbocza na pgr [...], bowiem nie wynika to z przeprowadzonych w sprawie ekspertyz geotechnicznych. W szczególności z niezależnej ekspertyzy wynika, że przedmiotowe zbocze charakteryzuje się wysokim wskaźnikiem stateczności ([...]), co dowodzi, iż uaktywnienie ruchów masowych w obrębie zbocza nie powinno mieć miejsca. Wątpliwości budziłazaś jedynie okoliczność, czy z uwagi na mocne podcięcie zbocza poniżej parceli [...], realizacja budowy nie będzie stanowiła zagrożenia dla stateczności tego podciętego fragmentu zbocza. Zdaniem skarżącego ustalenie, że podcięta skarpa znajduje się w stanie równowagi granicznej powoduje brak zagrożenia jej osunięciem się. Powyższe dowodzi, że organy obu instancji dokonały interpretacji ustaleń ekspertyzy z [...]r. na jego niekorzyść. Skarżący zwrócił także uwagę, że nie może ponosić konsekwencji skutków działania właściciela działki usytuowanej poniżej pgr [...]. Działania te były nieuprawnione i nielegalne, a podcięcie skarpy winno być połączone z takim wzmocnieniem terenu, aby nie powodowało żadnych negatywnych skutków dla nieruchomości sąsiednich. Uzasadniając szerzej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. skarżący wskazał, że w świetle tego przepisu w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnione winny zostać nie tylko wymagania dotyczące bezpieczeństwa ludzi i mienia, ale także ochrona prawa własności. Rozwijając wreszcie zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego, w tym określających warunki techniczne obiektów skarżący zauważył, że jego zdaniem nic nie stoi na przeszkodzie aby w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nałożyć na inwestora stosowne obowiązki celem spełnienia przesłanek wskazanych tymi regulacjami prawnymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podało, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać wyczerpującej analizy odnośnie spełniania przez zamierzoną inwestycję warunków określonych w u.p.z.p. oraz przepisach odrębnych. Wobec powyższego Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o niespełnianiu wymogu przepisu art. 65 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. gdyż planowana inwestycja naruszałaby przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym także stoi w sprzeczności z unormowaniami samej u.p.z.p. Na uwzględnienie nie zasługują – zdaniem Kolegium – także zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego. Z ostatniej niezależnej ekspertyzy wynika co prawda, że wskaźnik stateczności zbocza nie wskazuje na samoistne uaktywnienie ruchów masowych, jednakże istotne znaczenie ma fakt podcięcia zbocza, które znajduje się w stanie równowagi granicznej. Zdaniem SKO na ukształtowanie przestrzeni zgodnie z wymogami ładu przestrzennego mają również wpływ przepisy ustawy Prawo budowlane, co wynika m.in. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazującego uwzględniać wymagania urbanistyki i architektury. Nie ulega zaś wątpliwości, że do wymagań architektury zaliczyć należy normy techniczno-budowlane przewidziane w art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach w sprawie warunków technicznych. Wreszcie organ odwoławczy ponownie wskazał, że granice prawa własności wyznacza całokształt ustawodawstwa, w tym przepisy prawa administracyjnego. Wyznaczające również granice prawa własności zasady współżycia społecznego oraz społeczno -gospodarcze przeznaczenie prawa są mniej precyzyjne i można się na nie powoływać, gdy wyznaczniki ustawowe okażą się niewystarczające, ich znaczenie jest też mniejsze w sferze prawa publicznego. Uczestnik postępowania T. T. zastępowany przez adwokata G. G. w piśmie procesowym z dnia [...]r. wniósł o oddalenie skargi i poparł stanowisko zajęte przez SKO w odpowiedzi na skargę. Ponadto podniósł, że podjęta w skardze polemika z argumentami zawartymi w decyzji SKO jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw prawnych. Twierdzenia skargi – w jego ocenie - mają wyłącznie charakter hipotetyczny i nie znajdują odzwierciedlenia w ustaleniach faktycznych opartych na przeprowadzonych dowodach. Skarga skupiając się na działaniach podjętych przez właściciela nieruchomości pgr [...] odbiega też od istoty sprawy. Tymczasem organ administracji kierując się zasadą praworządności uwzględnił kompleksowo niezbędne dla wydania zaskarżonej decyzji powszechnie obowiązujące przepisy prawa rangi ustawowej, a także akty wykonawcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, co miało, miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Bezsporne jest, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podobnie, jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji. Kwestie te podlegają następnie dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy wytycza, co należy podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.) może następować tylko jednak w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, bowiem skoro celem tej decyzji jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Stanowisko takie w przekonaniu Sądu nie stoi w kolizji z przepisem art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym o związaniu organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją o warunkach zabudowy, a także art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazującym konieczność spełniania przez projekt budowlany wymagań określonych w omawianej decyzji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z tego przepisu. Warunki określone w pkt 1-3 komentowanego przepisu określają: wymogi cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy określanych mianem zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1), konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej (pkt 2) oraz zagwarantowania urządzeń niezbędnych do funkcjonowania przyszłej inwestycji (pkt 3). Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. koresponduje z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) normującymi możliwości zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Przepisy ostatnio przywołanej ustawy należy zaliczyć także do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych, z którymi winna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy należy zaliczyć także przepisy regulujące ochronę środowiska, ochronę przyrody, ochronę zabytków, a także odnoszące się do dróg publicznych, czy gospodarki wodnej. Podzielić należy tym samym, w oparciu o wyżej przeprowadzoną argumentację, stanowisko skarżącego, że do przepisów odrębnych wskazanych art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie zalicza się przepisów ustawy Prawo budowlane, bowiem nie regulują one postępowania o ustalenie warunków zabudowy lecz następny etap procesu inwestycyjnego ( por. w tej kwestii m.in. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1552/06, [w:] LEX nr 327513). Tym samym Sąd nie mógł zaaprobować stanowiska organów obu instancji opierającego się na stwierdzeniu, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje w niezgodności z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wiąże się z zagrożeniem dla stateczności podciętego fragmentu zbocza w trakcie realizacji planowanej inwestycji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kwestie związane z zagrożeniami związanymi z osuwaniem się gruntu, co w świetle ekspertyzy z [...]r. wynika przede wszystkim z podcięcia zbocza od strony pgr [...], muszą zostać szczegółowo zbadane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W szczególności, jeśli będzie to wynikało z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W ramach tego etapu postępowania zanalizowana i oceniona winna zostać m.in. dokumentacja geotechniczna i geologiczno-inżynierska. Obowiązek taki nakładają bowiem w sposób wyraźny przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych ( Dz. U. Nr 126, poz. 839). W tym stanie rzeczy za uzasadniony należało uznać zarzut skarżącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. oraz Prezydenta Miasta B. przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust 1 pkt 5 u. p. z. p. Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe. W ocenie składu orzekającego poza naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na wybiórczym odniesieniu się do ustaleń wynikających ze zgromadzonych w sprawie ekspertyz, organy naruszyły także wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz dyspozycję art. 80 k.p.a. określającą zasady uznawania przez organ administracji publicznej danej okoliczności za udowodnioną. Z urzędu Sąd dopatrzył się także naruszenia przez organy obu instancji prawa procesowego dającego także podstawę do wznowienia postępowania. W kontrolowanym postępowaniu organy pominęły bowiem w sprawie następców prawnych E. M., zmarłej w dniu [...]r. współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu i w zgodzie z przepisami określi wymagania dotyczące zabudowy działki pgr [...] obręb [...]. W miejsce zmarłej E. M. organ ten zapewni udział w postępowaniu jej następcom prawnym, którzy zostali ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a ,b i c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a. Sąd orzekł jak punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na mocy art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).