II SA/Gl 473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. W. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego kwotę 557,00 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Referatu Mapy Numerycznej Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. zawiadomił D. W. o przyjęciu w dniu [...] r. na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operatu pomiarowego [...] i aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W załączeniu przesłano zawiadomienie o zmianie nr [...] w ewidencji gruntów i budynków obrębu P. w jednostce ewidencyjnej M. K., obejmującej działkę nr 1. Jako powód zmiany wskazano zmianę powierzchni (ubytek) i użytków przed podziałem. Zgodnie z załączonym wypisem z rejestru gruntów – wykaz zmian dla jednostki rejestrowej [...], wykreślono opisy użytków – drogi (dr) o pow. 0.0131 ha i łąki trwałe (ŁV) o pow. 0.2400 ha, łączna pow. działki 0.2531 ha oraz dopisano – drogi o pow. 0.0345 ha, łąki trwałe (ŁV) o pow. 0.2184 ha, łączna pow. działki 0.2529 ha. Z kolei D. W. pismem z dnia [...] r. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez pisemne wyjaśnienie dokonanych zmian w ewidencji gruntów i budynków, sprzeciwiając się zmianie powierzchni oraz oznaczeniom rodzajów użytków działki nr 1, bowiem prowadzone 3 lata temu prace geodezyjne nie przyniosły zmian w zestawieniu użytków, zaś dokumentacja nie uległa zmianie od 140 lat. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. pismem z dnia [...] r. poinformował, że w dniu 5 kwietnia 2011 r. została zgłoszona praca geodezyjna, wykonana w ramach zlecenia MZUiM K. w związku z regulacją z tytułu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), w ramach której geodeta określił faktyczny zasięg użytków na gruncie i stwierdził zmianę powierzchni, zaś operat geodezyjny został przyjęty do zasobu w dniu 8 lipca 2011 r., co skutkowało wprowadzeniu z urzędu aktualizacji. W tym stanie rzeczy pismem z dnia 1 października 2011 r. D. W. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na działania Urzędu Miasta K. w sprawie zmian w ewidencji gruntów, zarzucając dokonanie pomiarów przez geodetę bez jego udziału, mimo wniosku o zmianę terminu czynności, a następnie nieprawdziwe określenie powierzchni użytku drogowego. Podniósł także, że droga [...] nie spełnia norm drogi publicznej. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższa skarga została przekazana organowi w dniu 6 października 2011 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Odnośnie zarzutu w zakresie prawidłowości zmian wprowadzonych do operatu ewidencyjnego, organ wyjaśnił, że w wyniku skarg do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i w związku z pismem tego organu z dnia 5 września 2011 r., wszczęto postępowanie administracyjne w trybie przepisu § 47 ust. 3 rozp. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czym powiadomiono skarżącego pismem z dnia 3 października 2011 r. Nadto, wyjaśniono że pismem z dnia 28 lipca 2011 r. Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. wniósł do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Miasto K. własności drogowej oznaczonej jako działka nr 4 (przed podziałem nr 1) o pow. 214 m2. Sprawa zawisła pod sygn. [...] i jest w toku. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/GL 836/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę jako spóźnioną, lecz następnie na wniosek skarżącego postanowieniem z dnia 20 lutego 2012 r. przywrócono termin do wniesienia skargi. Kolejnym postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie. Na skutek zażalenia skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie na mocy postanowienia z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OZ 646/12. Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. skarżący i jego pełnomocnik wnieśli o odroczenie rozprawy sądowej z uwagi na fakt wyznaczenia w tym samym dniu rozprawy przed Sądem Rejonowym K. o godz. 1100, na którą skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa, wyjaśniając że skarżący pragnie brać udział także w przedmiotowej rozprawie. Do wniosku dołączono kserokopię wezwania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jak już wyjaśniono w motywach postanowienia tut. Sądu z dnia 22 grudnia 2011 r., czynność polegająca na wpisaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków przez organ właściwy do prowadzenia tej ewidencji, zalicza się do kategorii czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Zatem sprawa podlega właściwości sądu administracyjnego, a nadto, skarżący dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 cyt. ustawy), bowiem wniósł do organu pismo z dnia 25 lipca 2011 r., kiedy to dowiedział się o podjęciu zaskarżonej czynności. Zatem brak podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, a wobec przywrócenia terminu do jej wniesienia, podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Z akt postępowania wynika, że podstawę dokonania kwestionowanych przez skarżącego zmian w zakresie powierzchni i rodzaju użytków działki nr 1, stanowił operat pomiarowy [...], przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 8 lipca 2011 r. Zmiana została wprowadzona w operacie ewidencji gruntów z urzędu w trybie § 46 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozp. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 331/11 (LEX nr 1136688), postępowanie aktualizacyjne, o którym mowa w § 46 rozp. prowadzone jest z urzędu, ale o ile strony w toku tego postępowania zgłaszają określone wnioski, dotyczące istotnych elementów podlegających uwidocznieniu w ewidencji, to rzeczą właściwych organów jest ich rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej. Nadto, fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie uwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności, organ prowadzący ewidencję, obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny – przyjęty do zasobu – jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (vide: wyrok NSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 711/09, LEX nr 756987). Tymczasem w niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jako właściciel działki nr 1 sprzeciwił się czynnościom geodety i nie brał w nich udziału, aczkolwiek nie wiadomo, czy i kiedy wniósł o przesunięcie terminu czynności. Jako powód dokonanej zmiany w zawiadomieniu z dnia 8 lipca 2011 r. organ prowadzący ewidencję wskazał zaś na zmianę powierzchni (ubytek) użytków przed podziałem. Nie budzi też wątpliwości, że zgłoszona praca geodezyjna wykonana została w ramach zlecenia celem regulacji stanu prawnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające..., wyżej powołanej. Tymczasem przepis ust. 3a tego artykułu, jednoznacznie stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Ustalenie powierzchni nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. następuje bowiem w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Co więcej, w niniejszej sprawie rodzi się istotna wątpliwość, kiedy miałoby dojść do powiększenia powierzchni działki w zakresie użytku drogowego (dr), która wynosiła 0.0131 ha, a wg ujawnionej zmiany – 0.0345 ha, skoro jak twierdzi skarżący, prowadzone 3 lata wcześniej prace geodezyjne nie wykazały zmian w zestawieniu użytków, zaś różnica powierzchni wynosi aż 214 m2. Na wątpliwości w zakresie wprowadzonej zmiany wskazał także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia [...] r. nr [...] stanowiącym odpowiedź na skargę D. W., wyrażając pogląd, że niezbędne jest zbadanie, czy wydzielony użytek drogowy "dr" faktycznie spełnia kryteria wynikające z załącznika nr 6, pkt 3, podpunkt 7 lit. a) do rozp. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tą regulacją, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych. Grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Zdaniem sądu administracyjnego w sytuacji, gdy sprawa o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające... jest w toku, organ ewidencyjny nie jest władny do rozstrzygnięcia sporu, czy i jaka część działki spełnia kryteria ustawowe, a w konsekwencji do wprowadzenia zmian do ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Natomiast brak materiału dowodowego, czy sporna część działki skarżącego stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. – Dz. U. Nr 152, poz. 1018), a zatem, czy jest to teren przeznaczony do ruchu pojazdów, lecz nie tylko zajęty pod wewnętrzną obsługę komunikacyjną tejże działki. Z tych względów sąd administracyjny stwierdził, że zaskarżona czynność w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów zapadła z naruszeniem § 47 ust. 3 rozp. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu wymagała bowiem wyjaśnień zainteresowanych oraz uzyskania dodatkowych dowodów, co obligowało Prezydenta Miasta K. do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zatem stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności zgodnie z art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej czynności w trybie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wpis od zażalenia w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 557 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skarżącego przyznania mu kosztów osobistego stawiennictwa na rozprawę i utraconego zarobku wskutek stawiennictwa, wyjaśnić przyjdzie, iż w przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez adwokata, zwrot tego rodzaju wydatków nie przysługuje, o czym przesądza treść art. 205 § 2 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie odbyły się dwie rozprawy, zaś na żadną z nich skarżący nie został wezwany do osobistego stawiennictwa, będąc już wówczas reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który z kolei nie stawił się na żadną z wyznaczonych rozpraw i nie złożył żadnego pisma procesowego, co z kolei uzasadniało przyznanie mu wynagrodzenia w minimalnej wysokości (240 zł). Nie mógł też odnieść skutku wniosek skarżącego i jego pełnomocnika o odroczenie rozprawy, wyznaczonej na dzień 6 grudnia 2012 r. Podane przyczyny niestawiennictwa stanowiły bowiem przeszkodę jedynie dla skarżącego, a nie – jego pełnomocnika. Sam zamiar strony udziału w rozprawie, nie uzasadnia zaś odroczenia rozprawy w świetle art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy ustanowił fachowego pełnomocnika. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, którego działanie zaskarżono, winien zgodnie z powyższymi wskazaniami przeprowadzić postępowanie administracyjne celem ustalenia, czy sporna część działki skarżącego spełnia kryteria z załącznika nr 6 pkt 3 ppkt 7 lit. a) do rozp., a zatem stanowi grunt w granicach pasa drogowego drogi publicznej lub drogi wewnętrznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. sw