II SA/Gl 476/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2015 r. sprawy ze skargi I.H.-K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Na podstawie pozwolenia na budowę I. H. – K. i A. K. prowadzili budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, w toku kontroli w dniu [...] roku stwierdzono, że na działce nr [...] przy ulicy [...] w T., na której zrealizowano budynek mieszkalny, istnieje również wolnostojący garaż. Zawiadomieniem z [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu [...] roku przeprowadzono oględziny budynku garażu. Stwierdzono, że obiekt został wykonany z cegły, ma dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty gontem bitumicznym. Wody opadowe z garażu odprowadzane są na teren własny inwestorów. Budynek posiada instalację elektryczną, oświetlenie wewnętrzne i bramę segmentowo-uchylną. Posadowiony jest na płycie fundamentowej, a zlokalizowany na sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Garaż został wybudowany jesienią [...] roku, Inwestorzy w nie posiadają pozwolenia na budowę i dokumentacji projektowej. Garaż posiada wymiary [...]. Znajduje się w odległości [...] m od ogrodzenia działki nr [...] m od granicy działki numer [...] droga dojazdowa do posesji). W toku oględzin inwestorzy zawnioskowali o legalizację w budynku garażu. Postanowieniem nr [...] z [...] roku PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie garażu i nałożył na inwestorów obowiązek przedłużenia zaświadczenia Prezydenta Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W decyzją nr [...] z [...] roku PINB w T. nakazał inwestorom rozbiórkę wolnostojącego garażu zlokalizowanego w południowo wschodnim narożniku parceli nr [...] przy ulicy [...] w T. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej podano przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i poczynione ustalenia faktyczne. Stwierdzono, że bezsporne jest, iż garaż został wybudowany w [...] roku bez pozwolenia na budowę. Inwestycja polegająca na budowie wolnostojącego garażu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że podjął kroki w kierunku zalegalizowania obiektu, jednak mimo upływu terminu inwestorzy nie złożyli dokumentów określonych postanowieniem nr [...]. Okoliczność ta uniemożliwia zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót i uzasadnia nakazanie rozbiórki. Odwołanie od decyzji wnieśli inwestorzy. Zwrócili się o uchylenie nakazu rozbiórki. Podnieśli, że dysponowanie pozwoleniem na budowę domu jednorodzinnego z garażem jest jednoznaczne z pozwoleniem na budowę garażu. Wyjaśnili, że niedotrzymanie terminu do złożenia żądanej przez organ dokumentacji wynika z dezinformacji i oczekiwania na odpowiedź na pismo złożone do ministra. Stwierdzili, że dnia [...] roku złożyli wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych do Prezydenta Miasta T., na który do dnia dzisiejszego nie otrzymali odpowiedzi. W aktach sprawy znajduje się kopia wniosku z [...] r. oraz skierowana do I. H.-K. odpowiedź Prezydenta Miasta z [...] roku, w której poinformowano, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne, zgodnie z art. 9 ust. 3 p.b. udzielenie takiej zgody może mieć miejsce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek organu administracji architektoniczno-budowlanej. W piśmie tym zwrócono uwagę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadzi w sprawie garażu żadnego postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyjątki od tej zasady zostały ustanowione w art. 29 - 31 p.b. Budowa wolnostojącego garażu nie była i nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Udzielone pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem nie obejmuje zgody na budowę garażu wolnostojącego i na projekcie zagospodarowania działki w południowo-wschodnim narożniku nie wrysowano budynku garażowego. Garaż, o którym mowa w udzielonym pozwoleniu, miał znajdować się wewnątrz projektowanego budynku mieszkalnego, co dokumentuje projekt budowlany. Wybudowania garażu wolnostojącego w tych okolicznościach nie można zakwalifikować do kategorii nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia, o jakim mowa w art. 36a ust. 1 p.b. Nie można go także zakwalifikować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ponieważ wolnostojący budynek garażowy jest samodzielnym i odrębnym obiektem budowlanym, na realizację którego inwestor powinien uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę. Budowa garażu jest odrębną inwestycją. Przepis art. 48 ust. 2 p.b. dopuszcza możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jednakże pod dwoma warunkami, do których należą zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazano, że na wstępnym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej właściwy organ winien dokonać oceny, czy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury legalizacyjnej. Przedmiotowy budynek garażu znajduje się w odległości 25 cm od ogrodzenia działki, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza złożona przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. Z inwentaryzacji tej wynika, że odległość budynku garażu od ogrodzenia jest równocześnie odległością od granicy działki budowlanej. Usytuowanie obiektów względem granic sąsiednich działek budowlanych regulują przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Dla terenu, na którym znajduje się działka inwestorów, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z [...] roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla terenu położonego przy ulicy [...] Uchwała ta nie przewiduje możliwości sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Szerokość działki przekracza 16 m, a samowolnie wybudowany garaż nie przylega powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, ponieważ znajduje się w odległości 25 m od granicy - zastosowania nie znajduje zatem także § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Nie może znaleźć zastosowania także § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, ponieważ samowolnie wybudowany garaż ma wymiary większe niż określone w tym przepisie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednocześnie, że podziela stanowisko, iż na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie jest możliwe uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a w konsekwencji budynek narusza § 12 rozporządzenia w taki sposób, że nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodności z prawem. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest orzeczenie o jego rozbiórce. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w konsekwencji organ pierwszej instancji błędnie przystąpił do próby legalizacji garażu i zbędnie wydał postanowienie nr [...] z [...] roku. Podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki nie jest zaniechanie inwestorów w zakresie złożenia żądanej dokumentacji, ale niezgodność obiektu z warunkami technicznymi i brak możliwości doprowadzenia go do zgodności z tymi przepisami prawa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 i art. 9 ust. 1 p.b. oraz art. 7, 77, 80 i 10 § 1 w związku z art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzili, że wadliwie organy przyjęły wykonanie garażu w warunkach samowoli, albowiem został wybudowany w warunkach istotnego odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę. Zastosowanie winien zatem znaleźć przepis art. 50, a nie 48 p.b. Zatwierdzony projekt budowlany budynku jednorodzinnego uwzględnia budowę garażu w ramach projektowanego budynku. Inwestorzy odstąpili od tego rozwiązania zastępując je garażem wolnostojącym, uczynili to w krótkim odstępie czasu od wybudowania domu jednorodzinnego. Powoduje to, że w sprawie nie można mówić o samowoli, a jedynie o odstępstwie od pozwolenia na budowę. Zarzucili również, że błędne jest stanowisko jakoby brak było podstaw do występowania z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. Skoro strona taki wniosek złożyła, to organ prowadzący sprawę winien go Ministrowi przesłać, albowiem to Minister jest organem właściwym do jego rozpatrzenia, a nie organ prowadzący sprawę. Skoro możliwość odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych istnieje na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, to również taka możliwość powinna istnieć na etapie postępowania legalizacyjnego. Zarzucono, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego. Nie ustalono w sposób dokładny wymiarów obiektu budowlanego, jego odległości od granicy oraz położenia na działce, co miało wpływ na ustalenie przez organ prawnej możliwości legalizacji budowy. Błędnie też oceniono zgromadzone dowody przyjmując, że w sprawie ma miejsce przypadek samowoli budowlanej, a nie istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie zwrócił się także do stron z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, czym pozbawił stronę czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że wymiary i usytuowanie garażu zostały dokładnie ustalone przez organ pierwszej instancji w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2014 roku. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 i 81 k.p.a. ponieważ w toku postępowania odwoławczego zwrócono się jedynie o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócono się także o dane geodezyjne dla działki inwestorów i działek sąsiednich oraz o nadesłanie projektu budowlanego budynku mieszkalnego, który wszak był skarżącym znany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył , co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone w sposób prawidłowy i w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty podniesione w skardze i odnoszące się do wymiarów garażu oraz odległości od granicy są pozbawione uzasadnienia. Skarżący nie określili jakie są w rzeczywistości wymiary garażu i jego odległość od granicy, choć takie ustalenia były przez nich możliwe do poczynienia. Nie poddali zatem skutecznie w wątpliwość ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, w których uczestniczyli i brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenia dowodowe w tym zakresie są wadliwe. Jakkolwiek organ odwoławczy nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem, to uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tylko naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uwzględnienie skargi. Skarżący nie podali, poprzez jakie czynności procesowe i nowe dowody mieli zamiar zmodyfikować poczynione ustalenia faktyczne. Nie można także podzielić stanowiska, że wykonane roboty budowane zostały wadliwe zakwalifikowane jako samowola budowlana podlegająca reżimowi art. 48 p.b. Stanowisko, że zaistniałą sytuację należy zakwalifikować jako odstępstwo istotne od pozwolenia na budowę, nie może zostać w ocenie Sądu zaakceptowane. Pozwolenie na budowę dotyczy konkretnego zamierzenia budowlanego, inwestorzy legitymowali się pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego z garażem, który miał się znajdować w bryle budynku. Garaż nie stanowił zatem odrębnego obiektu budowanego, dla którego udzielono pozwolenia, obiektem tym był budynek mieszkalny. Jak wynika z materiału sprawy, budynek mieszkalny objęty pozwoleniem został wykonany w sposób inny, niż przewidywał to projekt budowlany, w miejscu garażu wykonano kuchnię. Kwestia odstępstw może dotyczyć tylko projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, porównaniu podlega obiekt faktycznie wzniesiony i obiekt objęty pozwoleniem, w stosunku do inwestorów kwestia odstępstw mogła zatem być rozważana w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Legalność budynku mieszalnego i wykonanie go zgodnie z pozwoleniem nie są jednak przedmiotem sprawy i nie podlegają badaniu. Natomiast fakt wzniesienia odrębnego budynku o funkcji garażowej jest bezsporny. Jest to samodzielny obiekt budowlany, którego istnienia pozwolenie na budowę nie przewidywało. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 p.b., wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę. Kategoria obiektów budowlanych obejmuje budynki (art. 6 pkt 1 p.b.), zaś budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 p.b.). Wykonany garaż spełnia kryteria budynku i powstał w wyniku budowy. W dacie powstanie budynku, jak również dacie orzekania przez organ II instancji, przepis art. 29 p.b. nie zwalniał budowy garaży z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zmiana w tym zakresie weszła w życie dopiero 128 czerwca 2015 r., a zatem już po zakończeniu postępowania. Badaniu przez Sąd podlega zaś zgodność decyzji z przepisami obowiązującym w dacie jej wydania, następcza zmiana stanu prawnego nie stanowi podstawy do uchylenia przez Sąd decyzji ostatecznej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym budowa garażu wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., to warunkiem legalizacji budowy przeprowadzonej bez wymaganego zgłoszenia jest także zgodność obiektu z warunkami technicznymi. W sprawie miał jednak zastosowanie art. 48, a nie 49b p.b., w dacie orzekania budowa garażu wymagała pozwolenia na podstawie art. 28 ust. 1 p.b. Zasadnie organ II instancji wskazał, że warunkiem wszczęcia kroków w celu legalizacji budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest rozważenie przesłanek z art. 48 ust. 2 p.b. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ przystępuje do czynności mogących legalizować samowolę. W badanym przypadku możliwość taka nie istnieje ze względu na brak możliwości doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z przepisami. Garaż został posadowiony 25 cm. od granicy. W ocenie Sądu jest to odległość na tyle niewielka, że poprzez ewentualne powiększenie grubości ściany od strony granicy możliwe byłoby doprowadzenie budynku do stanu, w którym jego lokalizacja byłaby lokalizacją w granicy. Należy zatem rozważyć, czy taki budynek jak został wykonany, mógłby być wzniesiony w granicy z działką sąsiednią. W tym zakresie prawidłowo organ odwoławczy wskazał na przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pierwsza możliwość usytuowania budynku w granicy ma miejsce w sytuacji, gdy dopuszcza to plan miejscowy (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Teren inwestycji jest objęty planem miejscowym, ale plan ten nie przewiduje takiej możliwości. Nie zachodzi także dopuszczalność lokalizacji w granicy ze względu na szerokość działki (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia) oraz okoliczności opisane w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Natomiast przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W tym ostatnim przypadku warunek dotyczy m. in. wymiarów garażu, które w sprawie przewyższają parametry wskazane w przepisie, garaż ma wymiary [...] m. W tych okolicznościach za zasadny należy uznać wniosek, że rozważanie legalizacji garażu nie znajdowało uzasadnienia, garaż nie może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowe jest także stanowisko, że przepis art. 9 p.b. nie ma zastosowania na etapie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2037/11). Na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 9 ust. 3 p.b. wniosek do ministra w sprawie upoważnienia składa właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego. Przekonanie skarżących, że przepis art. 9 p.b. winien mieć zastosowanie także w procedurze legalizacji nie znajduje uzasadnienia w stanie prawnym. W tych okolicznościach zastosowanie art. 48 ust. 1 p.b. należy ocenić jako usprawiedliwione. Mając na względzie podane argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.