II SA/Gl 480/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy oddala skargę. Pismem, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w dniu [...] roku, J. K. poinformował, że wraz z żoną jest właścicielem działki nr 1 w C. przy ul. [...]. Na całej długości tej działki biegnie gazociąg wysokoprężny o ciśnieniu [...] MPA. Przebieg gazociągu uniemożliwia swobodne dysponowanie działką. Gazociąg ten został wybudowany bezprawnie, a w związku z tym autor pisma wniósł o wydanie decyzji o jego rozbiórce. Do pisma dołączył odpis aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] na okoliczność nabycia działki nr 1 o powierzchni [...] m2 w dniu [...] roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. ( organ I instancji ) decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 101 i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie legalności gazociągu wysokoprężnego Ø 200 PN [...] MPA, na odcinku przebiegającym przez nieruchomość przy ul. [...] w C. Organ ten podał, że przedmiotowy gazociąg zrealizowany został przez Zakłady "A", jako inwestora zastępczego, na podstawie prawomocnej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] roku nr [...]po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu inwestycji przez Wojewódzką Komisję Planowania Gospodarczego w K. Od powyższej decyzji J. K. złożył odwołanie z dnia [...] roku w którym domagał się uchylenia decyzji organu I instancji ( nr [...]). Uzasadniając żądanie podał, że inwestor nie posiadał oryginału skutecznego tytułu prawnego do nieruchomości, a decyzja z dnia [...] roku nr [...] "jest wątpliwą kopią decyzji ze sfałszowaną datą wydania, co nie może być dowodem w postępowaniu administracyjnym" i zawiera wady prawne. Podniósł także brak sprawdzenia zgodności realizacji rurociągu z dokumentacją projektową oraz brak wymaganego pozwolenia na budowę w oryginale. Z kolei pismem z dnia [...] roku J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] roku jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 156 § 1 pkt 7 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu odwołania J. K. z dnia [...] roku uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 kpa. W motywach opisał przebieg postępowania, zgromadzane dokumenty z uwzględnieniem dokumentów przekazanych przez organ I instancji, który uzyskał je już po wniesieniu odwołania. Organ odniósł się także do wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2006 roku – II OSK 1062/05 stwierdził, że rozpoznanie tego wniosku – w okolicznościach złożenia odwołania – nie ma podstaw prawnych. Natomiast w ramach kontroli decyzji organu I instancji i odwołania organ odwołał się do Prawa budowlanego z 1961 roku i podał, że stosownie do art. 36 ust. 1 tego prawa na budowę gazociągu wymagane było pozwolenie na budowę. Decyzja z dnia [...] roku, nr [...] wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i nie stanowi pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 36 Prawa budowlanego z 1961 roku. Wskazano nadto, że w przypadku samowoli dokonanej pod rządami prawa budowlanego z 1961 roku zastosowanie znajduje art. 37 ustawy z dnia 21 października 1971 roku Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie materiału dowodowego pozbawionego w znacznej części mocy prawnej. W sprawie nie zebrano istotnego materiału dowodowego, gdyż nie stanowi dowodu i nie ma cech dokumentu – kopia orzeczenia wywłaszczeniowego ( decyzja z [...] roku), pozbawiona potwierdzenia jej zgodności z oryginałem. W dalszej części uzasadnienia decyzji ostatecznej wskazano na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania przez udokumentowanie następstwa prawnego [...] po Zakładach "A" do własności przedmiotowego rurociągu i ustalenia właścicieli działek sąsiednich do działki nr 1 oraz w oparciu o zasób archiwalny czy w sprawie nie wydano pozwolenia na budowę gazociągu, co obligowało by organ do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Jedynie bowiem ustalanie, że zasoby archiwalne nie są kompletne w zakresie budowy przedmiotowego gazociągu albo ustalenie, że zawierają pozwolenie na jego budowę dawałoby podstawy do umorzenia postępowania w trybie art. 105 kpa. Nadto organ podał, że poza zakresem postępowania pozostaje podnoszona przez odwołującego się kwestia tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, jako podlegająca rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego. W obszernej skardze na decyzję ostateczną operator [...] w W. wniósł o uchylenie tej decyzji oraz umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie wskazał na art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 kpa oraz art. 13 Prawa budowlanego z 1961 roku w zw. z art. 37 tego prawa; art. 36 ust. 3 i 1 Prawa budowlanego z 1961 roku; art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1971 roku w związku z art. 10 tego prawa, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 oraz 6 kpa, załącznika nr 1 pkt 17 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym z dnia 1 października 2010 roku ( Dz. U. nr 198, poz. 1311). Został także podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy : art. 138 § 2 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa; art. 28 kpa w zw. z art. 61 kpa i 105 § 1 kpa; art. 7,8,11 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i w zw. z art. 75 kpa i 76a § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i 105 kpa, art. 107 § 3 kpa, 80 kpa i 81 kpa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie podzielił jej zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy ( art. 131 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako "ppsa"). Zaskarżona decyzja została wydana po ustaleniu przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w znacznej części pozbawiony jest mocy prawnej albo składa się z kserokopii dokumentacji. Nie jest bowiem dowodem dokument pozbawiony potwierdzenia jego zgodności z oryginałem. Nadto organ ten podkreślił, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] nie stanowi, jak błędnie przyjął organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie legalności gazociągu wysokoprężnego, pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 36 Prawa budowlanego z 1961 roku. Wskazał także, po stwierdzeniu braków w tym zakresie, na konieczność ustalenia kręgu stron oraz ustalenia czy na budowę gazociągu było wydane pozwolenie na budowę, czy też zasoby archiwalne nie są kompletne w zakresie jego budowy, która to okoliczności dawałyby podstawę do umorzenia postępowania. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W zaskarżonej decyzji ( jej uzasadnieniu ) organ odwoławczy wyraźnie wskazał na przyczyny dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 kpa. Otóż Sąd podziela stanowisko organu, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w sprawie legalności gazociągu wysokoprężnego, przebiegającego przez działkę nr 1, nie uzasadniał umorzenia postępowania w sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozbawiony był mocy prawnej albo w znacznej części składał się z kserokopii. W szczególności decyzja z dnia [...] roku nr [...], wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie bowiem pozbawiona jest potwierdzenia jej zgodności z oryginałem. Stosownie do art. 76a § 2 kpa "zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że decyzja z dnia [...] roku nie jest pozwoleniem na budowę o którym mowa w art. 36 Prawa budowlanego, a więc ( i to niezależnie od faktu braku poświadczenia za zgodność ) nie uzasadniała ona umorzenia postępowania w zakresie legalności wykonania gazociągu. Umorzenie bowiem było możliwe jedynie w razie ustalenia, że zasoby archiwalne dotyczące przedmiotowej budowy są niekompletne lub iż zawierają pozwolenie na budowę gazociągu. Z kolei ustalenie, że w sprawie nie wydano pozwolenia na budowę skutkowałoby przeprowadzeniem postępowania przewidzianego art. 37, 10 i 12 Prawa budowlanego z 1971 roku. Na potrzeby ustaleń w tym zakresie wskazano w zaskarżonej decyzji, przy tym organ nie przesądził sposobu załatwienia sprawy. Jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że konsekwencje prawne, rozumiane jako sposób załatwienia sprawy będą następstwem uzupełnionego postępowania organu I instancji. Powracając do decyzji z dnia [...] roku to należy podkreślić, że została ona wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 35 tej ustawy dawał podstawę do ograniczenia prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Należy zwrócić też uwagę na fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 35 powołanej wyżej ustawy, stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości ( por. uchwała SN z 20.01.2010 r., III CZP 116/09). Prawidłowo także organ odwoławczy wskazał na wadliwości w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania przez brak właściwego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wadliwą ocenę. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. Skoro zatem w zaskarżonej decyzji wskazano także na okoliczności, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to w ocenie składu orzekającego kontrolowana decyzja odpowiada art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione. Przede wszystkim w zaskarżonej decyzji organ nie zajął stanowiska co do zgodności lub niezgodności spornej inwestycji z przepisami prawa. Wskazał jedynie na potrzebę ustalenia w postępowaniu ponownym czy zostało wydane pozwolenie na budowę lub ewentualnie czy zasoby archiwalne w tym zakresie są kompletne, co umożliwiłoby stwierdzenie czy samowola budowlana w ogóle w niniejszej sprawie ma miejsce. Dlatego też zarzut naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1971 roku nie może się ostać. W sprawie bowiem organ orzekał jedynie o zasadności umorzenia postępowania. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 10 Prawa budowlanego z 1971 roku. Zaskarżona decyzja nie ogranicza w żaden sposób możliwości wykonywania przez skarżącą ustawowych obowiązków publicznego operatora, ani nie udziela ochrony interesowi właściciela nieruchomości na której zlokalizowany jest gazociąg. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia miało na celu dokładne wyjaśnienie sprawy ( art. 7 kpa ) i rozpatrzenie materiału dowodowego ( art. 77 ), co wiążę się z zasadą praworządności. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano na naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 37 Prawa budowlanego przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął także kwestii dotyczącej prawa do dysponowania nieruchomością, uznając, że jest to spór o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast właściciele działki nr 1 A. K. i J. K. ( co wynika z księgi wieczystej ) posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem również status strony postępowania. Sama decyzja spełnia wszystkie warunki art. 107 § 3 kpa i odpowiada wymogom art. 138 § 2 kpa ( o czym była już mowa wyżej ). Nie jest także uprawniony zarzut skarżącej nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy analizy zarządzeń Ministra Górnictwa i Energetyki w zakresie zwolnień budownictwa specjalnego z uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji gdy skarżąca nie wskazuje konkretnego przepisu, a nawet nie wykazuje, że zarządzenia we wskazanym przedmiocie zostały wydane. Do kwestii tej zresztą organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 151 ppsa skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższego uzasadnienia.