II SA/Gl 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na obciążenie nieruchomości oddala skargę. Rada Miejska w T. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 121) oraz art. 305 1-4 Kodeksu cywilnego w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie prawa użytkowania wieczystego służebnością w odniesieniu do nieruchomości położonej w T., stanowiącej działkę nr 1. Pismem z dnia 3 marca 2015 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miejską w T. o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a tej ustawy w związku z art. 14 ust. 2 ustawy gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ przywołując treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że stanowi on delegację do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, bądź też do wyrażenia zgody na dokonanie wskazanych czynności, nie daje jednak radzie kompetencji do regulowania treści stosunku cywilnoprawnego. Rada Miejska w T. regulacją zawartą w §1 przedmiotowej uchwały, dotyczącą nieodpłatnego ustanowienia służebności, wykroczyła poza delegację określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, jednocześnie naruszając kompetencje organu wykonawczego. Kompetencje organu stanowiącego w zakresie gospodarowania nieruchomościami określone w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym i w innych przepisach szczególnych nie mogą ulegać rozszerzeniu kosztem kompetencji organu wykonawczego. Następnie organ przywołał treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że została w nim zawarta norma zakazująca domniemania kompetencji organu, w związku z czym wszystkie działania organów władzy publicznej muszą być oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Ponadto organ podkreślił, wskazując na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt III CZP 46/03, że normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek samorządu terytorialnego ( także Skarbu Państwa) mają w większości charakter prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego – na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Ze wskazanej regulacji jednoznacznie wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych takich jak zastaw, użytkowanie, służebność, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (art. 244 §1 Kodeksu cywilnego) nieodpłatnie. Obrót nieruchomościami jest jedną z postaci gospodarowania nieruchomościami i w myśl art. 12 cytowanej powyżej ustawy powinien być wykonany zgodnie z zasadami prawidłowego gospodarowania, które należy rozumieć jako takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z działem drugim przytoczonej ustawy, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10, Lex nr 604068, publ. OSNC 2011/4/43, www.sn.pl, Biul. SN 2010/10/9). Wojewoda wskazał, że na wyjątkowy charakter unormowań zawartych w art. 14 ust. 1-4 cytowanej ustawy wskazuje wymaganie przewidziane w art. 14 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym zawarcie umów, o których mowa w ust. 1-4 powinno uzyskać uprzednio zgodę wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo zgodę odpowiednio rady lub sejmiku w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Przywołana regulacja wyraźnie przemawia przeciwko dopuszczalności nieodpłatnego obciążenia nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku, zdaniem Wojewody niezrozumiałe byłoby, dlaczego omawiane obciążenie nieruchomości skarbowych i samorządowych na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podlegałoby większym rygorom niż na rzecz innych podmiotów prawa. O zakazie ustanowienia nieodpłatnie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości stanowiącej własność Gminy na rzecz przedsiębiorstwa realizującego cele publiczne, świadczy także zasada wyrażona w art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza swobodę decydowania przez gminę o sposobie wykorzystania jej mienia, nakazując w tym zakresie działanie zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ( tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 październik 2014 r. sygn. akt II SA/Op 336/14). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina T. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie następujących przepisów: - art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym podstawą podjęcia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zakaz nieodpłatnego ustanawiania służebności wynikający z rzeczonego przepisu miał zastosowanie; - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała nie zawierała postanowień stanowiących istotne naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu a w szczególności nie naruszała zakazów wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a powołanej wcześniej ustawy oraz art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w całości oraz zwrot kosztów postępowania z uwzględnieniem wynagrodzenia fachowego pełnomocnika. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, że w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały Gmina T. nie posiadała ustanowionych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym zasad obciążania nieruchomości gminnych służebnością przesyłu. W związku z brakiem ustalonych przez organ stanowiący zasad Burmistrz T. był zobowiązany do uzyskania zgody Rady Miejskiej w T. na ustanowienie służebności. Pełnomocnik skarżącego przytaczając treść art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że z powołanej regulacji wywiedziono zakaz nieodpłatnego ustanawiania przez jednostki samorządu terytorialnego ograniczonych praw rzeczowych na rzecz innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub inne jednostki samorządu terytorialnego. Ustanowienie służebności na rzecz [A] Sp. z o.o. na podstawie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały miało jednak nastąpić odpłatnie tj. w zamian za przeniesienie przez [B] S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T., stanowiącej ulicę [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 1 o pow. 0,9770 ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Podkreślono, że już z samej treści uchwały wynika, że ustanowienie służebności miałoby nastąpić w zamian za ekwiwalent w postaci prawa użytkowania wieczystego, z uwagi na powyższe nie można przyjąć, że wykonanie uchwały, a tym samym ustanowienie służebności doprowadziłoby do naruszenia zakazu wynikającego z cytowanego powyżej art. 14 ust. 2. Wskazano, że zawarte w § 1 uchwały sformułowanie " nieodpłatnym dostępie" odnosi się do etapu wykonywania służebności i oznacza zakaz pobierania przez użytkownika wieczystego dodatkowych świadczeń związanych ze wstępem na nieruchomość ponad ekwiwalent w postaci przekazanego przez [B] S.A. prawa użytkowania wieczystego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] stwierdził, iż nie znajduje podstaw do jej uwzględnienia i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podkreślił, że Gmina błędnie wskazuje, że ustanowienie służebności miałoby nastąpić odpłatnie, w zamian za ekwiwalent w postaci prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda zauważył, że w treści §1 przedmiotowej uchwały pojawiają się dwa podmioty gospodarcze [B] S.A., od której Gmina przejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz [A] Spółka z o.o., na rzecz której Rada Miejska wyraziła zgodę na obciążenie nieruchomości służebnością przesyłu. Z uwagi na fakt, że są to dwa różne, niezależne podmioty (nawet w sytuacji, gdy [B] S.A. posiada 100 % udziału w [A] Spółka z o.o.) nie można mówić o odpłatnym ustanowieniu służebności przesyłu. Gmina nie otrzymuje bowiem żadnego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu od spółki na rzecz której tę służebność chce ustanowić. Ponieważ służebność przesyłu będzie ustanowiona na rzecz [A] Sp. z o.o. to od tego podmiotu Gmina powinna domagać się wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Przejęcie od [B] S.A. nieruchomości położonej w T., stanowiącej ulicę [...] wymaga zgody Rady Miejskiej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, ale stanowi odrębną czynność od ustanowienia służebności przesyłu na tej nieruchomości na rzecz [A] Spółka z o.o. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że zawarte w §1 uchwały sformułowanie "nieodpłatnym dostępie" odnosi się do etapu wykonywania służebności i oznacza zakaz pobierania przez użytkownika wieczystego dodatkowych świadczeń związanych ze wstępem na nieruchomość, organ nadzoru cytując treść art. 305¹ Kodeksu cywilnego wskazał, że dostęp do urządzeń w celu dokonywania ich przeglądów i napraw stanowi część istoty ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność przesyłu. Stanowiąc o nieodpłatnym dostępie do urządzeń Rada Miejska faktycznie wyraziła zgodę na nieodpłatne ustanowienie służebności przesyłu. Organ nadzoru zaznaczył również, że Rada Miejska wyraziła zgodę na obciążenie nieruchomości, która nie weszła jeszcze do gminnego zasobu nieruchomości Gminy T. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie prawa użytkowania wieczystego służebnością w odniesieniu do nieruchomości położonej w T., stanowiącej działkę nr 1. W zaskarżonej przez Wojewodę uchwale, Rada Miejska w T. wyraziła zgodę na obciążenie, po uprzednim przejęciu prawa użytkowania wieczystego od [B] S.A. nieruchomości położonej w T., stanowiącej ulicę [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1 w zakresie ustanowienia służebności przesyłu na rzecz [A] Sp. z o.o. w W. i jej następców prawnych, polegającej na nieograniczonym czasowo, nieodpłatnym dostępie do urządzeń w celu dokonywania ich przeglądów, napraw i konserwacji. Uchwała została podjęta w oparciu o delegację zawartą w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W podstawie prawnej powołano również art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W podstawie przedmiotowej uchwały powołano również artykuły 305 1-4 Kodeksu cywilnego odnoszące się do ustanawiania służebności przesyłu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 45 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza swobodę decydowania przez gminę o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia stanowiącego jej własność, wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, do których należą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie tej ustawy, wynikająca z art. 353¹ Kodeksu cywilnego zasada swobody umów, w zakresie gospodarowania nieruchomościami przez jednostki samorządu terytorialnego istotnym ulega ograniczeniom. Obrót nieruchomościami jest jedną z postaci gospodarowania nieruchomościami i w myśl art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być wykonany zgodnie z zasadami prawidłowego gospodarowania, które należy rozumieć jako takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z działem drugim przytoczonej ustawy, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10, Lex nr 604068, publ. OSNC 2011/4/43, www.sn.pl, Biul. SN 2010/10/9). W ocenie Sądu z art. 14 ust. 2 wymienianej powyżej ustawy, który stanowi, że nieruchomości Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego – na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych nieodpłatnie. Zatem w świetle tego przepisu jedynie w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza się nieodpłatne obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi (ograniczenie przedmiotowe) i to wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (ograniczenie podmiotowe). Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III CZP 70/10 oraz z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt III CZP 46/03 wskazywał, że o rygoryzmie, z jakim ustawodawca potraktował kwestię odpłatności związaną z obrotem nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, świadczy fakt, że możliwość odejścia od pełnej odpłatności jest ściśle ograniczona przedmiotowo i podmiotowo. Odnosi się ona bowiem jedynie do kilku czynności prawnych (sprzedaży, zamiany, obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste) oraz oznaczonych podmiotów (Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 336/14, w którym stwierdzono, że wyraźne uregulowanie wskazanych ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych przemawia za tym, że w wypadku innych czynności prawnych i między innymi podmiotami regułą pozostaje odpłatność. Skutki obowiązywania art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zatem oceniać nie tylko z uwzględnieniem wprost treści tego przepisu, lecz również wynikających z niego wniosków a contrario. W innym wypadku, tzn. przy założeniu, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej użytkowaniem jest możliwe także na rzecz podmiotów innych niż wskazane w wymienionym powyżej art. 14 ust. 2 omawiana regulacja byłaby niecelowa, trudno byłoby bowiem wyjaśnić, dlaczego ustawodawca reguluje nieodpłatne obciążanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, skoro nieodpłatne obciążenie nieruchomości skarbowych i samorządowych mogłoby nastąpić także na rzecz innych podmiotów niż wskazane w tym przepisie. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu skargi można wywnioskować, że strona skarżąca przychyla się do stanowiska przemawiającego przeciwko dopuszczalności nieodpłatnego obciążenia nieruchomości skarbowych i samorządowych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Pełnomocnik Gminy zaakcentował bowiem, że w przedmiotowej sprawie ustanowienie służebności na rzecz [A] Sp. z o.o. na podstawie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały miałoby nastąpić odpłatnie tj. w zamian za przeniesienie przez [B] S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T. W ocenie Sądu rację ma jednak Wojewoda [...], który zakwestionował tak rozumianą odpłatność świadczeń. W sprawie pojawiają się bowiem dwa różne, niezależne podmioty gospodarcze i dwie odrębne czynności prawne. Z jednej strony mamy Przedsiębiorstwo [B] S.A., od którego Gmina T. przejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej ulicę [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 1, a z drugiej strony Gmina wyraża zgodę na obciążenie wskazanej nieruchomości służebnością przesyłu na rzecz [A] Spółka z o.o. Zatem należy przychylić się do stanowiska organu nadzoru, że aby mówić o odpłatności ustanowionej służebności przesyłu Gmina powinna domagać się wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym od [A] Sp. z o.o. Natomiast przejęcie od Przedsiębiorstwa [B] S.A prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie może być rozumiane jako forma wynagrodzenia za ustanowienie tej służebności, ponieważ jak wskazano powyżej są to dwa różne podmioty gospodarcze. Z tych wszystkich powodów, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.