II SA/Gl 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi U. T. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego działający jako organ I instancji Prezydent Miasta K. określił, na wniosek [...], warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budowy kolektora kanalizacyjnego [...] II etap kolektora sanitarnego wzdłuż rowu P. wraz ze wszystkimi odgałęzieniami na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w K. P. - V część rejon ulic [...], [...], [...], [...] w K. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej wydana została na podstawie art. 50 ust. 1, 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z właściwym organem nadzoru górniczego - Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K., z właściwym zarządcą drogi - Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K., z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych - Wydziałem Kształtowania Środowiska UM K. oraz organem właściwym w sprawach melioracji tj. Dyrektorem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. działającym z upoważnienia Marszałka Województwa [...]. Warunki zawarte w tych uzgodnieniach zostały ujęte w przedmiotowej decyzji. Planowana inwestycja, spełnia również warunek zawarły w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww.ustawy, gdyż dla inwestycji nie ma zastosowania ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Planowana inwestycja w całości wnioskowanego zakresu jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004, Nr 92, poz. 880 z późn. zmianami), ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227), ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005, Nr 239, poz. 2019), co w myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje właściwy organ do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał nadto, iż zgodnie z art. 73 k.p.a. strony miały prawo do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania, o czym zostały poinformowane. Pozostałe osoby były informowane o przebiegu postępowania obwieszczeniami zamieszczonymi na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. W wyniku rozpoznania odwołań, jak stwierdził organ II instancji wniesionych przez U. T. i P. T. (kwestia ta rozważona zostanie w dalszej części niniejszego uzasadnienia), decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania, następnie przytoczyło treść art. 50, 54 i 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejno wskazało, iż decyzja organu I instancji spełnia przewidziane w art. 54 wymogi. Nadto wyjaśniło, odnosząc się do zarzutów stron, że w decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza się szczegółowej lokalizacji inwestycji na terenie działki. Kwestia ta będzie przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest także badana kwestia własności nieruchomości, na których dana inwestycja ma być zlokalizowana. Odnosząc się z kolei do zaproponowanej przez P. T. alternatywnej wersji przebiegu kanalizacji, Kolegium stwierdziło, że organy administracji publicznej są związane wnioskami inwestorów. Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. U. T. i P. T. wnieśli wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wskazania w decyzji terytorialnego obszaru (zakresu nieruchomości) objętego decyzją, naruszenie art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez orzekanie w sprawie przez Prezydenta Miasta K., mimo zachodzenia podstaw do jego wyłączenia, oparcie decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż decyzja nie określa precyzyjnie obszaru nieruchomości, na którym ogranicza ich prawo własności. W szczególności określenia tego nie stanowi punkt 2 decyzji, wskazujący jedynie, że trasa planowanej inwestycji winna przebiegać w sposób oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Sposób przebiegu inwestycji zaznaczony na przedmiotowej mapce pozwala bowiem jedynie na stwierdzenie, iż winna ona przebiegać wzdłuż granic nieruchomości. Na podstawie tego wskazania nie sposób jednakże określić precyzyjnie obszaru nieruchomości, na którym mogą być prowadzone prace. Z całą pewnością zaś do wykonania zamierzonej inwestycji nie wystarczy zajęcie pasa nieruchomości o szerokości 3 - 4 m, jak ustalił organ I instancji. W miejscu planowanej inwestycji teren nieruchomości przekształca się w skarpę, gdyż opada w kierunku strumienia. Wobec ukształtowania terenu oraz przebiegu strumienia, nie będzie możliwym wykonanie inwestycji w pasie 3-4 metrów od granicy działki skarżących. Przyznali to także przedstawiciele [...] sp. z o.o., potwierdzając na spotkaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. konieczność zajęcia pasa ziemi o szerokości 8-10 m od granicy działki. Zdaniem skarżących wskazany na mapie załączonej do decyzji planowany przebieg inwestycji pozwala na przyjęcie, że prace mogą być prowadzone w pasie o szerokości nawet kilkunastu metrów. Tym samym, nie sposób uznać, iż zaskarżona decyzja w sposób precyzyjny wskazuje na obszar nieruchomości nią objęty, odwołujący zaś nie mają wiedzy o zakresie zajęcia ich nieruchomości. Dyspozycja zaś art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Odwołujący się zarzucili nadto, że w niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta K. winien podlegać wyłączeniu w trybie przewidzianym w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ww. przepisem, w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Skarżący podkreślili, że [...] sp. z o.o. stanowi jednoosobową spółkę komunalną, w której 100 % udziałów należy do Gminy K. Wobec powyższego, jako że stroną postępowania jest spółka komunalna należąca do Gminy K., której Prezydent orzeka w tymże postępowaniu, zdaniem skarżących zastosowanie powinien znaleźć per analogiam przepis art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazali nadto, że w miejscu planowanej inwestycji zaplanowali budowę murowanego ogrodzenia. Wskutek prac ziemnych, związanych z wykonaniem kanalizacji, nie będą mieli możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości w zaplanowany sposób, objęty projektem. Podkreślili nadto, że lokalizacja przebiegu kanalizacji została wybrana, pomimo istniejącej możliwości poprowadzenia kanalizacji w tzw. strefie zielonej, przewidzianej jako obszar bez zabudowy. Skarżący zarzucili ponadto, że decyzja nie zawiera prawidłowego oznaczenia strony, jako że nie wskazuje formy prawnej [...] (brak wskazania w decyzji, czy jest to spółka, czy też inny podmiot). Skarga została wniesiona w terminie W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Dodatkowo zaakcentowało, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezzasadny. Przepis ten bowiem dotyczy odrębnego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nadto w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta K. i wskazania innego organu do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazany przez skarżących art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak jak i art. 124 ust. 1 tejże ustawy, ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nadto inwestorem w przedmiotowej sprawie jest osoba prawna – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., a nie gmina K. Nie dochodzi tym samym w przedmiotowej sprawie do sytuacji, w której organ właściwy do załatwienia sprawy jest równocześnie inwestorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze, dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Uchybienia te bowiem uniemożliwiają dokonanie oceny zarówno formalnej jak i merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do kwestii formalnych wskazać w tym miejscu należy, że przed przystąpieniem do rozpoznania meritum sprawy organ odwoławczy, w ramach postępowania wstępnego, winien podjąć czynności mające na celu ustalenie czy istotnie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniesiono odwołanie (postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu), a jeśli tak to czy odwołanie jest, pod względem podmiotowym i przedmiotowym dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Powinności tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w przedmiotowej sprawie nie dochowało, a tym samym ocena czy i kto w istocie złożył odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w jakim terminie odwołanie zostało wniesione jawi się dalece niejasno. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ II instancji podał w części nagłówkowej zaskarżonej decyzji, iż wydał ją w wyniku rozpoznania odwołania U. T. i P. T. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych oraz z potwierdzającego okoliczności te opisu stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pismem z dnia [...] r. U. T. powiadomiła Prezydenta Miasta K., iż w odpowiedzi na przesłaną jej decyzję dotyczącą lokalizacji inwestycji celu publicznego informuje, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie kanalizacji przez swoją nieruchomość. Pismem z dnia 12 października 2010 r. organ I instancji poinformował stronę, że choć jej pismo nie nosi cech odwołania to wpłynęło w terminie odwoławczym. W konsekwencji organ, wskazując jako podstawę swego działania art. 64 § 2 k.p.a., wezwał U. T. do wskazania, w terminie 7 dni, czy pismo przez nią złożone stanowi odwołanie. Jednocześnie organ pouczył stronę jakie elementy, stosownie do art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierać musi odwołanie od decyzji w przedmiocie lokalizacji celu publicznego. Organ wskazał nadto, iż brak odpowiedzi w zakreślonym terminie oznaczać będzie, że pismo strony o braku zgody stanowiło nie odwołanie lecz jedynie pismo o charakterze informacyjnym. Pismo to zostało U. T. doręczone w dniu 19 października 2010 r. Przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierają dowodów na to by strona w zakreślonym terminie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ani jednym słowem do okoliczności tej nie ustosunkowało się. Jak natomiast wynika z dalszej dokumentacji, co Kolegium potwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po niemal 5 miesiącach, pismem z dnia 7 marca 2011 r. U. T. i P. T. zwrócili się do organu II instancji formułując zarzuty wobec decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W piśmie wskazali, że stanowi ono cyt. "uzupełnienie" odwołania, określając jednocześnie każde z nich jako "odwołujące się". Z akt nie wynika by organ II instancji w jakikolwiek sposób rozważał czy pismo z dnia 1 października 2010 r. stanowiło odwołanie, dlaczego pomimo że zostało wniesione jedynie przez U. T. to jego cyt. "uzupełnienie" zostało podpisane zarówno przez U. jak i P. T. i jakie są tego skutki prawne, które pismo spośród tych dwóch bądź może jeszcze inne organ potraktował jako odwołanie P. T. i czy zdaniem organu wniesione ono zostało w ustawowym terminie. W odniesieniu natomiast do meritum sprawy wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest nieczytelne jeśli chodzi o kierujące Kolegium motywy i przyjęty sposób rozumowania, co w konsekwencji uniemożliwia Sądowi prawidłową kontrolę sformułowanej w decyzji osnowy. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. W przeważającej mierze nie odnosi się zresztą w ogóle bezpośrednio do decyzji pierwszoinstancyjnej i kwestionowanej inwestycji, ograniczając się do relacjonowania stanu prawnego. W pierwszej kolejności organ II instancji przytoczył bowiem brzmienie art. 50 ust. 1 i 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku tego ostatniego przywołując poglądy doktryny dotyczące aktów związanych, a następnie zacytował art. 54 ww. ustawy. W dalszej kolejności odniósł się wprawdzie do przedmiotowej sprawy jednak jedynie stwierdzeniem cyt. "Przedmiotowa decyzja spełnia ww. wymogi". Kolejno ponownie zacytował art. 56 ustawy (oznaczając go jako "54"), stwierdził, że powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co P. T. uczynił, wskazał też stronom, że w decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza się o szczegółowej lokalizacji inwestycji na terenie działki. Podkreślenia wymaga zatem, zdaniem Sądu, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dowodzi by organ II instancji ponownie rozważył całość sprawy. Nie ocenił bowiem prawidłowości postępowania przed organem I instancji, nie odniósł się do kwestii zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, nie rozważył prawidłowości zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej szczegółowych ustaleń. W ramach ponownie prowadzonego postępowania Kolegium powtórnie rozważy wskazane wyżej formalne aspekty sprawy związane z oceną czy i kto w istocie wniósł do organu odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej i w zależności od oceny tej podejmie właściwe działania, a w przypadku uznania dopuszczalności odwołań (bądź jednego z nich) przeprowadzi postępowanie odwoławcze i wyda należycie uzasadnioną decyzję. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na uchybienia, o których mowa powyżej, uniemożliwiające dokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W konsekwencji odnosząc się do treści wniesionej skargi Sąd może jedynie wskazać stronom nietrafność sformułowanych przez nich argumentów. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogła bowiem naruszać przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 124) albowiem wydana została nie na podstawie norm przez strony wskazanych lecz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to akt nie przewiduje by decyzja taka szczegółowo sytuowała planowaną inwestycję na terenie działki (w sposób bardziej dokładny niż poprzez wskazanie linii rozgraniczających teren) oraz by inwestor już na tym etapie musiał legitymować się prawem do dysponowania terenem dla celów budowlanych). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.