II SA/Gl 482/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość Oddala skargę Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. K. K. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Prezydenta Miasta D. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną jego decyzją z dnia [...] r. domagając się wypłaty należnego jej odszkodowania za składnik budowlany. W uzasadnieniu tego wniosku podniosła, że Minister Infrastruktury uznał, że kwestionowane odszkodowanie było ustalone z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza ponowne jego ustalenie z udziałem biegłego. Postanowieniem z [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta D. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość położoną w D. przy ulicy [...] oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2 k.m. [...] , obręb S., ustalonego decyzją Prezydenta Miasta D. nr [...] z [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] r., nr [...], a odszkodowanie za wskazaną we wniosku nieruchomość zostało ustalone odrębną decyzją Prezydenta Miasta D. z [...] r., nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z [...] r., nr [...]. Organ dalej wyjaśnił, ze ustalone w ten sposób odszkodowanie zostało wnioskodawczyni wypłacone jednorazowo przelewem bankowym w dniu 22 stycznia 2003 r. wraz z odsetkami za opóźnienie. W nawiązaniu do treści art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem organu w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania, a to wobec ustalenia i wypłaty ustalonego odszkodowania wymienioną decyzją z dnia [...] r. odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość. Od powyższego rozstrzygnięcia strona pismem z dnia 1 lutego 2021 r. wniosła zażalenie domagając się od organu przestrzegania obowiązującego prawa zawartego w ustawach i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiając przebieg postępowania w sprawie zarzuciła, że organ nie wykonał prawomocnej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., łamiąc tym samym przepisy tak ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jak i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Podniosła, że decyzja Prezydenta D. z dnia [...] r. jest nielegalna, została wydana bez podstawy. Podkreśliła, iż nie zgadza się z sugestią organu - "kwestia dotycząca ustalenia odszkodowania za składnik budowlany usunięty z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem nie może być rozstrzygnięta na drodze administracyjnej z uwagi na fakt, iż naruszenie posiadania nieruchomości należy do stosunków cywilno-prawnych", gdyż sprawa dotyczy wywłaszczenia nieruchomości, a nie naruszenia posiadania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (tak za składnik gruntowy jak i składnik budowlany) była przedmiotem wielu postępowań tak administracyjnych jak i sądowo- administracyjnych. Następnie przedstawił kolejne wydane w sprawie rozstrzygnięcia, podkreślając, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent ustalił odszkodowanie za przedmiotową wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 79/03 oddalił skargę na powyższą decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 606/05 oddalił skargę kasacyjna od wymienionego wyroku sądu wojewódzkiego. Wojewoda wyjaśnił dalej, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skarżąca złożyła ponownie. Pierwszy raz wystąpiła z wnioskiem z dnia 30 grudnia 2019 r. Już wówczas organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia [...] r., a Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Rozpatrujący skargę skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1052/20 skargę oddalił. W dalej w uzasadnieniu organ drugiej instancji powołując się na treść art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał, że w powyższej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, gdyż żądanie dotyczy sprawy, która została już zakończona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta D. z [...] r., nr [...]. Wspomnianą decyzją ustalono odszkodowanie za wywłaszczone działki nr 1 i nr 2 na kwotę 19.899,00 zł. Zobowiązano Skarb Państwa do jego wypłaty na rzecz: K. K., K. L. i S. K. w kwocie po 6.633,00 zł, a należne skarżącej odszkodowanie zostało jej wypłacone. Organ powołał się również na wyrok tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 355/18, w której oddalono skargę S. K. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, przywołując zaprezentowane tam stanowisko Sądu. Podkreślając funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. brak jest podstaw do wszczęcia odrębnego ponownego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za sam składnik budowlany. Wyjaśnił, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r., utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia [...] r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 skargę na powyższą decyzję oddalił. Nadto postanowieniem z dnia [...] r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r., co oznacza, że pozostaje ona w obrocie prawnym. Tym samym kwestia odszkodowania za składnik budowlany pozostaje poza przedmiotem postępowania w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta decyzja z dnia [...] r. Ustalony tą decyzją stan res iudicata powoduje, że kolejne postępowanie w tej samej sprawie nie może zostać wszczęte, bez narażenia się na naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca – w piśmie z dnia 22 marca 2021 r.- złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia wydanych w sprawie postanowień jako bezprzedmiotowych i zobowiązania organu wywłaszczeniowego do wydania aktu w sprawie wykonania prawomocnej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. oraz obciążenia organu kosztami postępowania. Wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, podkreślając, iż organ zajął się podważaniem prawomocnej decyzji z dnia [...] r. zamiast "ją wykonać". Zarzuciła, iż organ nie uwzględnił, iż z przedłożonej mu decyzji wynika obowiązek wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za składnik budowlany ustalony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zauważyć należy, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką sytuacją niewątpliwie będzie m.in. prowadzenie już postępowania administracyjnego w sprawie, wydanie w sprawie rozstrzygnięcia albo brak podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przy czym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. II OSK 970/16). Zatem według obowiązujących przepisów wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca posiada interes prawny w prowadzeniu postępowania. Zaistniała jednak w tej sprawie druga z przesłanek wskazanych w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie "inne uzasadnione przyczyny" - tj. organ powołał się na rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją pozostająca w obrocie prawnym. Jest poza sporem, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent D. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr 1 i 2, stanowiącej własność m.in. K. K. i ustalił odszkodowanie, w którym uwzględnił składnik gruntowy za 734 m2 oraz składnik budowlany. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał wskazaną wyżej decyzję w mocy w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za składnik gruntowy, natomiast uchylił decyzję w części odnoszącej się odszkodowania za składnik budowlany, wskazując, że został on wyburzony przez inwestora (A) przed ostatecznym zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, skutkiem czego ustalenie odszkodowania w tym zakresie w trybie administracyjnym było niemożliwe (zasadne są natomiast roszczenia odszkodowawcze na drodze cywilnoprawnej). Decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, odmawiając stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie. Jednak wyrokiem z dnia 27 czerwca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I SA 234/2000) uchylił wymienione powyżej decyzje. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W tym stanie faktycznym sprawy – Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, uwzględniając stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] r., a powtórzone w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (s. 2 decyzji z [...] , s. 3 decyzji z [...] r.), zgodnie z którym kwestia odszkodowania za składnik budowlany pozostaje poza przedmiotem postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...]. Wypłata odszkodowania nastąpiła 30 grudnia 2002 r. Skarga na powyższe rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 79/03, a skarga kasacyjna oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 606/05. W świetle powyższego nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została definitywnie załatwiona decyzją Prezydenta D. z dnia [...] r.. Ukształtowany funkcjonującą w obrocie prawnym wymieniona decyzją stan res iudicata przesądza o zaistnieniu przeszkody do prowadzenia postępowania w tym zakresie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Ponowne rozstrzygnięcie w tym zakresie dotknięte byłoby wadą kwalifikowana z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, iż organy w swych rozstrzygnięciach nie wykonały decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. to jest on niezasadny. Na wniosek S.K. z 9 września 2004 r. (jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości) Minister Infrastruktury podjął postępowanie unieważniające wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Jednak po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] r. utrzymał to orzeczenie w mocy. Kontrolujący te rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1752/05 skargę oddalił. Tak więc aktualne pozostały wyrażone wcześniej twierdzenia, zgodnie z którymi kwestia odszkodowania za składnik budowlany pozostaje poza przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Należne odszkodowanie obejmuje tylko składnik gruntowy. W związku z wyburzeniem budynku przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, wobec naruszenia posiadania nieruchomości, dochodzenie roszczeń należy do stosunków cywilnoprawnych i może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym. W świetle poczynionych ustaleń nie budzi więc wątpliwości, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta wymienionymi powyżej decyzjami, a wobec tego zaistniała przeszkoda do prowadzenia postępowania w tym zakresie. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcia organów należy uznać za prawidłowe, a zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.