II SA/Gl 486/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę. W dniu 14 grudnia 2009r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. ( dalej: PINB) wpłynął wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg w K. dotyczący samowolnego wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 1 przy ul. [...] w Z. na teren działki nr 1 stanowiącej własność T. M. W dniu 12 stycznia 2010r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że został wykonany zjazd z drogi wojewódzkiej nr 1 o długości ok. 13 m na teren działki nr 1, w ten sposób, że zainstalowano rury przepływowe, a następnie zasypano rów przydrożny. Do protokołu oględzin T. M. oświadczył, że działkę zakupił [...]r., z już wykonanym zjazdem. PINB z urzędu uznał oświadczenia inwestora za niewiarygodne stwierdzając, że załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa wskazuje, że w dniu 22 października 2007r. przedmiotowy zjazd nie istniał, wobec czego uznał, że wykonawcą tegoż zjazdu był T. M. W dniu 12 stycznia 2010r. PINB wszczął postępowanie administracyjne. Następnie PINB w Z. na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (D U. z 2006 roku, nr 156, po 1118 z późn. zm.) nakazał T. M., decyzją nr [...] z dnia [...] roku (była to trzecia decyzja tego organu, po uchyleniu jego wcześniejszych decyzji z dnia [...] roku i [...] roku) wykonanie rozbiórki całości zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 1 przy ul. [...] w Z. na teren działki nr 1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku zobowiązał T. M. do przedłożenia w terminie 2 miesięcy wymaganych prawem dokumentów celem przeprowadzenia legalizacji obiektu budowlanego w postaci zjazdu z drogi wojewódzkiej. Obowiązek ten nie został przez zobowiązanego wykonany, co obligowało organ do orzeczenia rozbiórki. Równocześnie w decyzji tej stwierdzono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje sprzeczną sytuację, bowiem z części oświadczeń wynika, iż zjazd z drogi wojewódzkiej na teren działki nr 1 istniał przed rokiem 2007 (data nabycia działki nr 1 przez T. M.), co znalazłoby odzwierciedlenie we fragmentach map. Natomiast z materiału przedstawionego przez wnioskodawcę oraz oświadczenia Z. M. wynika, że działka nie posiadała zjazdu od strony ul. [...]. Jednocześnie w oparciu o oświadczenie T. M. z dnia 11 lipca 2012 roku, organ ustalił, że wykonał on roboty budowlane polegające na rozbiórce, montażu rur przepływowych na całej szerokości działki, a nie jego części, przy czym na roboty te nie posiadał pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu wniesionego przez T. M. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że ustalony stan faktyczny (dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. dnia 8 grudnia 2009 roku, świadek Z. M.) świadczy o wykonaniu przez T. M. samowolnie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 1 na teren działki nr 1, a ponieważ T. M. nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku (obowiązki nałożone na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) należało orzec rozbiórkę zjazdu. W wyniku wniesionej przez T. M. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Gl 1234/13 uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Z. z dnia [...] r. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd wskazał, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięć obu organów nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, co uniemożliwiło jego ocenę. Dlatego w postępowaniu ponownym organy powinny ocenić pełny materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy ze szczególnym odniesieniem się do tych dowodów, które wykazują istnienie zjazdu przed rokiem 2007, a których organ nie uwzględnił. Nadto należy też jednoznacznie stwierdzić czy skarżący wykonał budowę tego zjazdu, czy też jedynie rozbiórkę części zjazdu istniejącego w dacie zakupu działki przez niego w 2007 roku. W tym ostatnim przypadku decyzja mogłaby dotyczyć jedynie części rozbudowanej bez pozwolenia, przy jej wymiarowaniu. Zdaniem Sądu przy ustalaniu czy zjazd z działki nr 1 na drogę wojewódzką istniał przed 2008/2009 pomocne mogły być akta administracyjne sprawy, w oparciu o które wydano (już nieobowiązującą) decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] roku nr [...]. W dniu [...] r. PINB w Z. przeprowadził oględziny w toku których ustalił, że w wyniku prowadzonych prac związanych z budową kanalizacji kablowej dla sieci [...] doszło do rozebrania zjazdu na całej szerokości działki nr 1 wzdłuż drogi wojewódzkiej nr 1. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 1 przy ul. [...] w Z. na teren działki nr 1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w ramach realizacji inwestycji dla [...] Regionalnej Sieci [...] wykonano roboty budowlane w toku których rozebrano istniejący zjazd na teren działki nr 1, poprzez usunięcie 7 sztuk rur drenażowych i wykonanie wykopu wzdłuż drogi o głębokości 1,5m i szerokości 1,3m. W tej sytuacji wobec braku przedmiotu postępowania organ uznał, że dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. M. podnosząc, że nie kwestionuje orzeczenia decyzji jak i podstawy prawnej jej wydania. Natomiast kwestionuje uzasadnienie decyzji w części mówiącej o tym, że zjazd na działkę nr 1 przy ul. [...] został rozebrany i pozostał tylko rów przydrożny, co w jego ocenie jest niezgodne z prawdą i stanem faktycznym w terenie. Jednocześnie potwierdził, że w miesiącu grudniu 2014r. realizowana była inwestycja polegająca na budowie kanalizacji kablowej dla [...] Regionalnej Sieci [...] w obrębie ul. [...] w Z., to jest w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr 1 i w trakcie realizacji tej inwestycji zjazd na działkę nr 1 został przez wykonawcę robót w całości rozebrany na czas realizacji robót na tym odcinku. Lecz po przeprowadzeniu montażu kanalizacji kablowej wykonawca robót w oparciu o geodezyjne wytyczenie zjazdu, odtworzył zjazd na działkę 1 zgodnie z tym co znajduje się w zasobach geodezyjnych. Zdaniem odwołującego organ ten fakt świadomie pomija, żeby po uprawomocnieniu się decyzji mógł ponownie wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu o samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu zjazdu na działkę 1 bez zezwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte stanowisko [...]WINB wskazał, że bezsporne jest, iż przedmiot postępowania, a mianowicie zjazd z ul. [...] w Z. (drogi wojewódzkiej nr 1) na teren działki nr 1, przebudowany samowolnie przez skarżącego, został rozebrany, co dokumentuje protokół oględzin obiektu przeprowadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. Zatem w ocenie organu powstała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed PINB w Z., zainicjowanego pismem Zarządu Dróg Wojewódzk+ich z dnia 8 grudnia 2009r. Natomiast powstanie nowego zjazdu, odtworzonego w późniejszym czasie zgodnie z parametrami uwidocznionymi na mapie zasadniczej miasta Z. oznacza, że jest to już inny zjazd. Pismem z dnia 14 kwietnia 2015r. T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję [...]WINB z dnia [...] r. zarzucając, że jest ona sprzeczna ze stanem faktycznym oraz wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 czerwca 20014r. sygn. akt II SA/Gl 1234/13. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o dokumentację zdjęciową wykonaną w trakcie prowadzonych prac budowlanych i nie wzięły pod uwagę faktu, że po zakończeniu tych prac sporny zjazd został odtworzony zgodnie z dokumentacja geodezyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 1 przy ul. [...] w Z. na teren działki nr 1. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267, z późn. zm., dalej "k.p.a.") który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo zastosował omawiany przepis. Natomiast podstawą prawną umorzenia postępowania był art.105 k.p.a. który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powiedzieć przy tym należy, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05 dostępny na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK1096/12,LEXnr 1218383). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do merytorycznego orzekania Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy dokonały takich ustaleń i tym samym prawidłowo ustaliły okoliczności stanu faktycznego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że w wyniku prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie kanalizacji kablowej dla [...] Regionalnej Sieci [...] w obrębie ul. [...] rozebrano w całości sporny zjazd. Zatem zasadnie organy uznały, że w tym momencie przestał istnieć przedmiot postępowania, którym niewątpliwie była budowa przez skarżącego zjazdu z drogi wojewódzkiej na tren należącej do niego działki nr 1. Jak słusznie wskazał [...]WINB późniejsze odtworzenie zjazdu zgodnie z aktualną dokumentacją geodezyjną nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż będzie to nowy zjazd, a nadto wykonany zgodnie z parametrami wynikającymi z dokumentacji przyjętej do zasobów geodezyjnych. Należy zwrócić uwagę na fakt, że wykonujący kanalizację kablową inwestor nie może samowolnie wznosić obiektów budowlanych, których istnienie nie wynika z posiadanej przez niego dokumentacji geodezyjnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania przez organ decyzji sprzecznej z wcześniejszym orzeczeniem tut. Sądu wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt II GSK 240/06). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zmianie uległ w sposób istotny stan faktyczny, bowiem zjazd, którego legalność badał organ nadzoru budowlanego został rozebrany, zatem w tej sytuacji organy nie były już związane wskazaniami zawartymi w treści wyroku z dnia 26 czerwca 2014. sygn. akt II SA/Gl 1234/13. Bezprzedmiotowe zatem stały się również ustalenia w jakim zakresie oraz czy w ogóle zjazd istniał przed jego rozbudową przez skarżącego. Zarzut dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania nie może być skutecznie podnoszony w ramach postępowania w którym kwestionowana jest decyzja o umorzeniu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 k.p.a. stronie na przewlekłe prowadzenie postępowania służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.