II SA/Gl 487/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), dalej zwanej kpa, w związku z interwencją J. B. i Z. B., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonania wewnętrznego ogrodzenia działek nr 1 i nr 2 przy ul. [...] w B. oraz wykonanego namiotu usytuowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr 2 przy ul. [...] w B. oraz bramy wjazdowej do tego obiektu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postawienie namiotu będącego przedmiotem sprawy nie podlega uzgodnieniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż namioty nie są obiektami budowlanymi. Również wykonane wewnętrzne ogrodzenie posesji nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wnioskiem z dnia [...]r. J. B. i Z. B., wskazując na nowe okoliczności, wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. o przeprowadzenie kontroli powyższego namiotu oraz ogrodzenia w zakresie zgodności ich budowy z obowiązującymi przepisami, w szczególności przeciwpożarowymi. W jego uzasadnieniu wskazano na lokalizację namiotu i okoliczności, mogące zdaniem wnioskodawców skutkować zagrożeniem pożarowym dla ich nieruchomości. Zwrócono także uwagę na inne utrudnienia związane z jego lokalizacją. Podkreślono, że wnioskodawcy nigdy nie wyrażali zgody na posadowienie tego obiektu w granicy ich działki. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji organ, powołując się na przeprowadzone oględziny, opisał wymiary spornego ogrodzenia, materiał z jakiego zostało ono wykonane oraz jego lokalizację. Te same czynności organ przeprowadził w odniesieniu do powołanego na wstępie namiotu. Następnie wskazał, że obu tych obiektów nie można zaliczyć do wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odnośnie kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego organ pierwszej instancji powołał się zaś na uzyskane w tej sprawie wyjaśnienia z Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w B. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub jej zmianę i nakazanie rozbiórki ogrodzenia wraz z namiotem garażowym. Wytknął organowi błędy w zakresie ustalonego stanu faktycznego i wskazując na regulację art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego podkreślił, że sporne ogrodzenie wymagało zgłoszenia. Nie zgodził się również z oceną prawną w/w namiotu. Jego zdaniem fakt wzniesienia fundamentu celem oparcia i przytwierdzenia metalowej konstrukcji tego obiektu do gruntu przesądza, że jest to inny obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest bowiem objęty dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Nawet gdy jednak przyjąć, że nie jest to obiekt trwale związany z gruntem to okres jego użytkowania przekracza 120 dni i wymaga uzyskania pozwolenia. Wnoszący odwołanie zwrócił także uwagę na brak należytego wyjaśnienia przez organ kwestii zagrożenia pożarowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał odwołanie za zasadne i decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaznaczył, że sporny namiot jest garażem, jego budowa wymaga pozwolenia, gdyż nie został wskazany wśród obiektów zwolnionych z tego obowiązku (art. 29 ustawy ust. 1 Prawa budowlanego). Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy stanowi on budynek czy obiekt tymczasowy. Odnosząc się do kwestii spornego ogrodzenia organ odwoławczy zwrócił zaś uwagę, że jego wysokość wynosi powyżej 2,20 m i budowa takiego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, której skutki podlegają naprawieniu na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie znajduje oparcia w treści art. 105 § 1 kpa. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. K. i D. K., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenia: – art. 1 w zw. z art. 127 § 1 kpa i art. 29 Prawa budowlanego poprzez uznanie Z. i J. B. za strony postępowania; – art. 8 w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 kpa poprzez brak wyznaczenia terminu, w którym skarżący mogliby zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym; – art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. 140 kpa poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także prawidłowego uzasadnienia prawnego tego rozstrzygnięcia; – art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez wskazanie podstawy prawnej prawa materialnego (Prawo budowlane) w brzmieniu z 2013 r. nie zaś w obowiązującym w dacie powstania ewentualnego obowiązku; – zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Skarżący zwrócili także uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji, choć zawiera korzystne dla nich rozstrzygnięcie, jest dotknięta wadą nieważności, gdyż wydana została w sprawie rozstrzygniętej uprzednio prawomocnym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 156 §1 pkt 3 w zw. z art. 126 i art. 16 kpa). Nadto, wskazali na naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 i art. 30 Prawa budowlanego poprzez objęcie regulacją przepisów tej ustawy obiektów będących przedmiotem sprawy, mimo dowodów wykluczających to twierdzenie. Zarzucili, że organ odwoławczy wykroczył poza przedmiot rozpoznania sprawy odnosząc się do kwestii obrzeża okalającego kostkę brukową. Zaznaczyli, że postępowanie toczyło się z naruszeniem art. 35 § 1 i 3 kpa oraz art. 36 w zw. z art. 140 kpa W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg postępowania administracyjnego oraz zaprezentowali swoją argumentację odnośnie poszczególnych zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2014 r. do skargi ustosunkował się pełnomocnik uczestnika postępowania Z. B., który wnosząc o oddalenie skargi, podjął polemikę z jej treścią. Jego zdaniem stanowisko zawarte w skardze opiera się na błędnym założeniu, że wzniesione zabudowania nie są obiektami budowlanymi, lecz budowlami. Bezzasadnie przez to skarżący wywodzą, że na podstawie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie byli zobowiązani uzyskać pozwolenia na budowę obiektu kubaturowego pełniącego funkcję garażu dla samochodu osobowego. Według pełnomocnika skarżący błędnie przyjmują również, że na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, drewniane ogrodzenie nie wymagało zgłoszenia. Na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. skarżący oraz pełnomocnik Z. B. podtrzymali swoje stanowiska zaprezentowane odpowiednio w skardze oraz piśmie z dnia [...]r. Uzyskano także informację, że na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] nie zostało wniesione zażalenie, zaś na skutek zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, nie wydał jeszcze żadnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, wskutek pominięcia (przemilczenia) przez organ odwoławczy, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia na żądanie J. B. i Z. B. postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia wewnętrznego działek nr 1 i 2 oraz budowy namiotu na działce nr 2 i bramy wjazdowej do obiektu. Tymczasem organ odwoławczy polecił ponowne rozpatrzenie na żądanie tych samych stron tej samej sprawy w przedmiocie legalności realizacji tych samych obiektów jako podlegających jego zdaniem reglamentacji prawa budowlanego. Stąd też rozważenia wymaga charakter prawny i skutki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Z mocy tej regulacji, wydanie postanowienia dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania niewątpliwie ma charakter formalny, a jego wydanie nie rodzi skutku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa w postaci przesłanki nieważności decyzji, dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zdaniem sądu administracyjnego, nie oznacza to jednak, że postanowienie z art. 61a kpa, nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie jest przeszkodą do wdrożenia postępowania. Postanowienie takie niewątpliwie konkretyzuje bowiem prawa i obowiązki stron i bez zaistnienia nowych faktów i okoliczności, czyli bez zmiany okoliczności sprawy, nie jest możliwe wdrożenie postępowania administracyjnego na żądanie tych samych stron i w tym samym przedmiocie. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1193/12 (LEX nr 1320905), postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania strony. Istotne jest przy tym, że na postanowienie odmowne służy zażalenie (art. 61a § 2 kpa), co oznacza, że dopuszczalne jest również wdrożenie trybów nadzwyczajnych w postaci stwierdzenia nieważności postanowienia i wznowienie postępowania (art. 126 kpa). Zatem bez wyeliminowania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie, bądź stwierdzenia nowych okoliczności sprawy, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, bowiem podważałoby to trwałość postanowienia, wynikającą z art. 126 kpa. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia odwołania Z. B. od decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności tych samych obiektów, których dotyczyło postanowienie tego organu z dnia [...] r. – poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa). Zatem skarga musiała odnieść skutek, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 61a § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów i wniosków skargi wyjaśnić przyjdzie, że skoro postanowienie z art. 61a § 1 kpa, nie zostało wymienione w treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa, brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżących, uczestnik postępowania Z. B. jako współwłaściciel działki sąsiedniej legitymuje się też interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie, dotyczącej legalności budowy i użytkowania obiektów na nieruchomości skarżących jako bezpośrednio sąsiadującej. W postępowaniu tym nie ma też zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania nieistotne jest też rozstrzygnięcie sporu co do charakteru spornych obiektów i legalności ich realizacji w aspekcie wymogów prawa budowlanego. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie organu I instancji z dnia [...]r., wdrożenie sprawy w przedmiocie legalności budowy tych samych obiektów jest niedopuszczalne, a wobec wadliwego wszczęcia postępowania na żądanie uczestników postępowania, podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących naruszenia pozostałych reguł procedur administracyjnych, wskazać przyjdzie, że aczkolwiek z pisma organu I instancji z dnia [...] r. wynika, że zostali oni powiadomieni o przekazaniu odwołania Z. B., to jednak w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stronom tegoż pisma. W takim stanie rzeczy zasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 10 § 1 kpa. Natomiast gdy idzie o wadliwe powołanie podstawy prawnej, wyjaśnić przyjdzie, że organ odwoławczy jedynie wskazał na obowiązujący w dacie orzekania tekst jednolity ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., a nie – brzmienie poszczególnych przepisów, obowiązujących w dacie realizacji spornych robót jako stan prawny miarodajny dla oceny legalności procesu budowlanego. Trafnie natomiast skarżący wskazali na pominięcie przez organ odwoławczy całokształtu okoliczności sprawy, a mianowicie brak odniesienia się do faktu wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zgodnie z powyższymi wskazaniami winien zatem rozważyć, czy zachodzą przesłanki do wdrożenia trybu nadzwyczajnego w stosunku do postanowienia PINB z dnia [...] r. W przypadku, gdy nie dojdzie do jego wzruszenia w drodze stwierdzenia nieważności, brak podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania od decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie w tożsamej sprawie. sw