II SA/Gl 491/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Asystent sędziego Natalia Graczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uznania i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018, poz. 2096, w skrócie: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy wskazanego powyżej postanowienia Kolegium z dnia [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami za okres od 1 marca 2017 r. do 31 października 2017 r., w kwocie 1.039,36 zł. zostały nienależnie pobrane przez skarżącą oraz zobowiązał ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 1.039,36 zł wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty, a także ustalił sposób spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Po jego rozpatrzeniu Kolegium decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca pismem z dnia 21 września 2018 r. zwróciła się do Kolegium z prośbą o wznowienie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...], nr [...]. Skarżąca wskazała, że prośbę swą składa ze względu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 243/18. Kolegium pismem z dnia 10 października 2018 r. wezwało skarżącą do wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania oraz wskazania kiedy, w jakich okolicznościach (tj. między innymi od kogo) skarżąca dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia ww. postępowania. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca przekazała kopię prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt. IV SA/Gl 243/18 wraz z uzasadnieniem i wyjaśniła, że po jego otrzymaniu dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania tj. o tym, że dochód rodziny skarżącej w okresie, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania, nie przekraczał kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania zasiłku rodzinnego. Jako podstawę prawną wznowienia skarżąca wskazała ogólnie na art. 145 § 1 k.p.a. i jednocześnie przytoczyła treść zawartą w pkt. 5 i 7 tego przepisu. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Kolegium odmówiło wznowienia postępowania odwoławczego zakończonego opisaną powyżej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] w sprawie ustalenia i zobowiązania skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest dwuetapowe. W pierwszym etapie (w tzw. postępowaniu wstępnym) organ bada jedynie elementy formalne złożonego wniosku – tj. czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia drugiego etapu postępowania— tj. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tym kontekście Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie dochowała miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, gdyż od około połowy czerwca 2018 r. wiedziała o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., prawomocnego od dnia 31 lipca 2018 r. Tym samym skoro wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 21 września 2018 r, to skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi na wniesienie takiego wniosku wynikającemu z art. 148 k.p.a. Kolegium cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017.r sygn. akt. II OSK 2244/16 podkreśliło, że "to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji obowiązany jest bowiem z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych". W ocenie Kolegium powyższy obowiązek został zrealizowany poprzez wezwanie skarżącej do złożenia stosownych wyjaśnień. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Kolegium wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją tego organu. Uzasadniając ten wniosek skarżąca wskazała, że nie mogła dotrzymać ustawowego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania, gdyż wyrok z klauzulą prawomocności, z którego wywodzi podstawę wznowienia otrzymała po upływie trzech miesięcy od daty jego wydania. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Kolegium wskazanym na wstępie, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] odmawiające wznowienia postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że kwestionowane przez skarżącą postanowienie zostało jej doręczone w dniu 6 grudnia 2018 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu 14 grudnia 2018 r.; zatem po upływie ustawowego 7 dniowego terminu. Niemniej kwestionowane postanowienie Kolegium zawierało błędne pouczenie wskazujące 14-dniowy termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego względu Kolegium uznało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym terminie. Kolegium wskazało na dwuetapowość postępowania w sprawie wznowienia oraz podkreśliło, że w pierwszym etapie organ bada m.in. czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie wynikający z art. 148 k.p.a. Termin ten zdaniem Kolegium nie został dochowany, co sama skarżąca potwierdziła w treści wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie. W świetle przeprowadzonej przez Kolegium analizy chronologii wydarzeń wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 243/2018 stał się prawomocny dnia 31 lipca 2018 r. Natomiast dopiero w dniu 21 września 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania odwoławczego. Kolegium zwróciło uwagę, że w celu dokładnego ustalenia, kiedy skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. W ramach tego postępowania skarżąca wskazała, że po otrzymaniu powyższego wyroku dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Niemniej jednak, skarżąca nie wskazała daty doręczenia jej tego wyroku. Abstrahując od powyższego Kolegium wskazało, iż sama świadomość wydania wyroku na korzyść skarżącej, a dokładnie dzień, w którym ww. wyrok nabył przymiot prawomocności tj. 31 lipca 2018 r. stanowi moment, w którym powstała nowa okoliczność, która mogła stanowić podstawę wznowienia postępowania odwoławczego. W konsekwencji skład orzekający Kolegium rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazanym powyżej postanowieniem Kolegium z dnia [...] stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie został dochowany jednomiesięczny termin na złożenie podania o wznowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie przyznając, że nie dotrzymała miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie ze względu na trzymiesięczne oczekiwanie na doręczenie wyroku wraz z klauzulą prawomocności. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w żadnym otrzymanych pism nie było informacji o terminie na wniesienie podania o wznowienie postępowania i tego względu nie miała wiedzy na ten temat. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap sprowadza się do formalnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), pozwala na przejście do drugiego etapu tj. do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego organ bada, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi. Natomiast gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., to wówczas w ramach pierwszego etapu postępowania wydawane jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Podanie o wznowienie postępowania co do zasady wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Właściwe ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia czy termin na wniesienie podania został zachowany. W rozpoznawanej sprawie postępowanie nie doszło do drugiego ze wskazanych powyżej etapów, gdyż wznowienie postępowania okazało się w ocenie organów niedopuszczalne z uwagi na uchybienie przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), utrzymanego następnie w mocy zaskarżonym postanowieniem Kolegium. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w ocenie Sądu nastąpiło jednak bez wyjaśnienia w niezbędnym zakresie okoliczności istotnych dla prawidłowego wyznaczenia zdarzenia, które w rozpatrywanej sprawie powinno wyznaczać początek biegu miesięcznego terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania. Wyjaśnień tych zabrakło także w ramach postępowania prowadzonego przez Kolegium na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Punktem odniesienia oceny formalnej dokonywanej na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego powinna być podstawa wznowienia wskazana przez wnoszącego podania o wznowienie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazała jako podstawę wznowienia wyrok tutejszego Sądu sygn. akt. IV SA/Gl 243/18 z dnia 12 czerwca 2018 r. W dodatkowym piśmie skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu wskazała, że w wyroku tym sytuacja dochodowa rodziny skarżącej została wyliczona w inny sposób niż w decyzji, której dotyczyło podanie o wznowienia postępowania. Do pisma tego skarżąca załączyła kopię poświadczonego za zgodność z oryginałem wyroku, przy czym była to kopia wyroku prawomocnego tj. zawierającego adnotację o tym, że orzeczenie jest prawomocne od dnia 31 lipca 2018 r. Okoliczności tej nie dostrzegły jednak organy. Tymczasem w realiach rozpatrywanej sprawy ma ona istotne znaczenie dla ustalenia, kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania. Załączenie do pisma kopii prawomocnego wyroku świadczy bowiem w ocenie Sądu o tym, że podstawę wznowienia skarżąca łączy z przymiotem prawomocności tego wyroku, a nie tylko z jego wydaniem. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie przy ocenie formalnej dotyczącej zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania istotne znaczenie, ma nie tyle data, w której skarżąca dowiedziała się o wyroku, lecz data powzięcia przez nią informacji o tym, że zawarte w tym wyroku rozstrzygnięcie jest prawomocne. Tym samym w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy w celu ustalenia daty początkowej biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie koniecznym było ustalenie daty, w której skarżąca dowiedziała się o tym, że wyrok, przywołany przez nią we wniosku o wznowienie postępowania stał się prawomocny. Odnotować należy, że w związku z prośbą o wznowienie postępowania Kolegium wezwało skarżącą do wyjaśnienia kiedy i w jakich okolicznościach (tj. między innymi od kogo) dowiedziała się ona o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ramach odpowiedzi na to wezwanie skarżąca nie wskazała jednak daty, w której dowiedziała się o prawomocności wyroku, z którym łączy przesłankę wznowienia postępowania. Jakkolwiek wskazanie daty wyznaczającej początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie leży po stronie wnoszącego podanie o wznowienie, to jednak w realiach rozpatrywanej sprawy Kolegium powinno było dodatkowo wezwać skarżącą do wskazania tej daty, precyzując w wezwaniu, że chodzi o datę powzięcia informacji o prawomocności wyroku. W ocenie Sądu za koniecznością wystosowania takiego dodatkowego wezwania przemawia postawa skarżącej, która nie pozostawała bierna i w odpowiedzi na pierwsze wezwanie Kolegium starała się wyjaśnić okoliczności dotyczące powzięcia przez nią wiedzy o podstawie wznowienia, jednak na skutek nieporadności w formułowaniu swojej odpowiedzi nie wskazała konkretnej daty, w której wiedzę tę powzięła. Procedując nad podaniem o wznowienie postępowania w ramach pierwszego, wstępnego etapu postępowania zainicjowanego tym podaniem Kolegium jednak zaniechało takiego dodatkowego wezwania. Potrzeby takiego dodatkowo wezwania nie dostrzegło także Kolegium procedując nad wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaniechania te świadczą w ocenie Sądu o tym, że zarówno w postępowaniu Kolegium zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, jak i w poprzedzającym je postępowaniu Kolegium zakończonym postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w konsekwencji także do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. Mając na uwadze, że wskazane powyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium wezwie skarżącą do wskazania konkretnej daty, w której dowiedziała się o prawomocności powyższego wyroku tutejszego Sądu, będącego według niej źródłem informacji o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a także do wskazania od kogo skarżąca uzyskała tę informację. Jeżeli z odpowiedzi skarżącej będzie wynikało, że informację o prawomocności uzyskała w organie pierwszej instancji, to Kolegium w ramach postępowania wyjaśniającego ustali, kiedy organ ten otrzymał odpis wskazanego powyżej wyroku wraz z klauzulą stwierdzającą jego prawomocność. Ustalenie w tym zakresie pozwolą na przeprowadzenie niezbędnej weryfikacji twierdzeń skarżącej dotyczących daty powzięcia informacji o prawomocność wyroku, a w przypadku braku wskazania przez skarżącą konkretnej daty pozwolą ustalić, kiedy skarżąca najwcześniej mogła dowiedzieć się od pracowników organu I instancji o prawomocności wyroku.