II SA/Gl 499/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zbiorowego zaopatrzenia w wodę 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla "A" w T. S.A. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz.U z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). W punkcie 1 uchwały Rada Gminy W. zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla "A" w T. S.A. na terenie Gminy W. na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r., Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały w całości jako sprzecznej z § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3 – 6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzeniu taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a mianowicie art. 2 pkt 12 definiujący pojęcie taryfy oraz art. 2 pkt 13 definiujący pojęcie taryfowej grupę odbiorców usług, a także § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku zawierający elementy obligatoryjne taryfy. Dalej stwierdzono, że w pkt 3 załącznika do uchwały wyodrębniono wyłącznie dwie taryfowe grupy odbiorców: gospodarstwa domowe i pozostali odbiorcy. Natomiast w pkt 4b określono siedem różnych stawek opłaty abonamentowej przyjmując, jako kryterium ich ustalenia sposób rozliczenia za świadczone usługi. Te stawki w żaden sposób nie zostały powiązane z wyodrębnionymi taryfowymi grupami odbiorców. Następnie organ nadzoru przytoczył treść § 2 pkt 11 rozporządzenia zawierający definicję stawki opłaty abonamentowej, oraz podniósł, że z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach wyliczonych pod literami a, b, c tego paragrafu. Z wymienionych przepisów – zdaniem organu nadzoru – jednoznacznie wynika, że stawki opłaty abonamentowej są ściśle związane z taryfowymi grupami odbiorców, a w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców możliwe jest ustalenie tylko jednej wysokości opłaty abonamentowej. W tym miejscu organ nadzoru przywołał wyrok tutejszego Sądu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 637/09. Tymczasem Rada Gminy W. przedmiotową uchwałą zatwierdziła taryfy, w których wysokość stawki opłaty abonamentowej została ustalona w oderwaniu od taryfowych grup odbiorców, co należy uznać za niedopuszczalne. Zdaniem Wojewody nastąpiło to z istotnym naruszeniem prawa - art. 91 ustawy samorządowej i stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności. Zakwestionowanie uchwały wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia stawek opłaty abonamentowej sprawiłoby, że zatwierdzona taryfa byłaby niepełna, a przez to niezgodna z prawem. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina W.. Zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego, tj. § 4, § 5 pkt 2 w związku § 13 pkt 3 – 6 i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż przepisy te nie wymagają powiązania stawek opłaty abonamentowej z grupami taryfowymi, w sytuacji, w której poprawna wykładnia wskazanych przepisów wskazuje iż nie istnieje taki obowiązek wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że w pkt 3 załącznika do Uchwały - Taryfowe grupy odbiorców usług wskazano w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dwie grupy taryfowe odbiorców - gospodarstwa domowe oraz pozostali odbiorcy, po czym w tabeli wskazano, jakie podmioty wchodzą w skład poszczególnych grup odbiorców. Tym samym nie budzi wątpliwości, w tym punkcie wprowadzono grupy odbiorców, definiując, jakie podmioty (osoby) wchodzą w skład poszczególnych grup. Z kolei w punkcie 4 załącznika do uchwały "rodzaje i wysokość cen i stawek opłat" określono cenę za 1m³ dostarczonej wody, w rozliczeniach dokonywanych na podstawie odczytu wskazań wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia. Uczyniono więc to w odniesieniu do danej grupy odbiorców, przy czym w obu grupach taryfowych - cena za metr sześcienny wody jest identyczna. Cytując § 4 rozporządzenia podniesiono, że wynika z niego wymóg by Taryfa określała "taryfowe grupy odbiorców usług", oraz "rodzaje i wysokość cen i stawek opłat". Rozporządzenie w żadnym przepisie nie wymaga by stawki opłaty abonamentowej zostały powiązane z wyodrębnionymi taryfowymi grupami odbiorców. Treść § 5 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, iż stawka opłaty abonamentowej winna być określona w odniesieniu do odbiorcy (a nie do taryfowej grupy odbiorców). W ocenie Gminy zaskarżona uchwała jest prawidłowa, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody pozbawione podstaw prawnych. Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem stawki opłaty abonamentowej winny być kalkulowane w oparciu o wymienione w przepisie trzy elementy, a podstawą tej kalkulacji są koszty. Stąd kształtują się one inaczej w sytuacji, w której faktura wystawiana jest np. w formie papierowej, a inaczej - w formie elektronicznej, podobnie jak inaczej kształtują się koszty w wypadku dokonywania odczytu drogą radiową czy w przypadku odczytu drogą tradycyjną. Podkreślono, że z żadnego przepisu ustawy czy rozporządzenia nie wynika nakaz, by do danej grupy taryfowej "przypisać" jedną, jedyną opłatę abonamentową. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru, uznając ją za bezzasadną, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, co obliguje z kolei Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru zgodnie z dyspozycja art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t,jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) . Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przepis art. 91 ustawy samorządowej wyraża istotę ogólnego nadzoru sprawowanego nad uchwałami lub zarządzeniami organu gminy przez wojewodę i regionalną izbę obrachunkową (90 ust. 2). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności powyższych aktów w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do rozstrzygnięcia nadzorczego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5). Dlatego też, powszechnie w orzecznictwie przyjęto, że sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) zachodzi między innymi wtedy gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstaw prawnych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię czy też naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały. Spór między Wojewodą, który objął rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy W. a Gminą W. dotyczy braku powiązania stawki opłaty abonamentowej w uchwale Rady Gminy (punkt 4b "Taryfy" załącznika do uchwały) z taryfowymi grupami odbiorców (zostały one określone w pkt 3 "Taryfy" załącznika do uchwały). Zdaniem bowiem Wojewody przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków stanowi, że taryfy w zależności od ich rodzaju i struktury dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej. Skoro więc Rada Gminy zatwierdziła taryfę, w której wysokość stawek opłaty abonamentowej ustalona została w całkowitym oderwaniu od taryfowych grup odbiorców to oznacza to, że podjęła uchwałę z naruszeniem § 5 pkt 2 rozporządzenia, a więc z istotnym naruszeniem prawa. Skład orzekający nie podziela takiego poglądu. W zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą taryfie w pkt 2 – rodzaj i struktura taryfy – stwierdzono, że w zakresie zaopatrzenia w wodę taryfa na terenie gminy jest taryfą jednolitą, obejmującą zarówno odbiorców jakimi są gospodarstwa domowe jak i pozostałych odbiorców. W punkcie 4 - rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, zawarto m.in. pkt 4b, w którym określono siedem rodzajów stawek opłat abonamentowych odnoszących się do odbiorców, stosowanych w zależności od sposobu rozliczeń z odbiorcami. Zapis pkt 2 "Taryfy" potwierdza więc, że stawki abonamentowe określone w pkt 4b załącznika dotyczą odbiorców, a więc wszystkich taryfowych grup odbiorców usług wyszczególnionych w pkt 3 "Taryfy" (to jest gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców). Nadto, zgodnie z przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 roku wskazano, że taryfy (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku – definicje taryfy) w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej (§ 2 pkt 11 powoływanego wyżej rozporządzenia) na odbiorcę. Zgodnie z treścią § 14 rozporządzenia to przedsiębiorstwo dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla taryfowych grup odbiorców usług taryfę jednolitą (§ 14 pkt 1a rozporządzenia) – zawierając jednolite ceny usług i jednolite stawki opłat dla wszystkich taryfowych grup odbiorców. Skoro więc zaskarżoną uchwałą zatwierdzono taryfę, która w pkt 3 określa taryfowe grupy odbiorców, w pkt 2– rodzaj i struktura taryfy – stwierdzono, że taryfa w zakresie zaopatrzenia w wodę na terenie gminy jest taryfową jednostką, to pozostają w związku ustalone stawki opłaty abonamentowej na odbiorcę (punkt 4b) z taryfowymi grupami odbiorców usług (pkt 3 załącznika uchwały). Nie doszło więc do naruszenia wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3 – 6 (brak uzasadnienia wymaganego art. 91 ust. 3) i § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku. Reasumując należy stwierdzić, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym jest zgodna z § 2 pkt 11 rozporządzenia, gdyż wskazuje na "stawkę abonamentową "...w zł na odbiorcę usług", a także zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia określa "stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę". Należy także podzielić twierdzenie skargi co do wzajemnego stosunku pojęć "odbiorca usług" – art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku i pojęcia "taryfowa grupa odbiorców" (art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku). W związku ze stwierdzeniem, że stawka opłaty abonamentowej, o której mowa w pkt 4b "Taryfy" odnosi się do wszystkich taryfowych grup odbiorców (pkt 3 "Taryfy"). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w rozporządzeniu, dlatego na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).