II SA/Gl 499/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi M. R. (R.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/399/2024/2740 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...], wskazując w podstawie prawnej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm. – dalej u.ś.r.) odmówił M. R. (dalej zwanej skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką J. K., z uwagi na brak daty od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie. Wskazała w nim m.in. że jej siostra nie jest w stanie pomagać jej w opiece nad matką, gdyż mieszka z chorym mężem i niepełnosprawną córką. Jednocześnie skarżąca podniosła, że sama choruje przewlekle, a jej leczenie jest dla niej dużym kosztem finansowym. W opiece nad matką pomaga mąż skarżącej. W odwołaniu nakreślono również stan zdrowia matki, która wymaga pomocy we wstawaniu z łóżka, ubrania, pomocy w porannej i wieczornej toalecie, przygotowania i podania codziennych posiłków, leków. Matka skarżącej musi przestrzegać ścisłej diety bez laktozy. Dlatego skarżąca musi często robić zakupy, aby produkty były świeże, co oznacza wyższe koszty i wymaga jej zaangażowania czasowego. Wskazała również, że pomaga matce w wyjściach do ubikacji, na noc zakłada pieluchy, co drugi dzień robi kąpiel. Zaakcentowała, że jest to dla niej znaczny wysiłek fizyczny. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 4 marca 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/399/2024/2740 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium przybliżyło treść przepisów normujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i odnosząc je do niniejszej sprawy podało, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek skarżącej z dnia 4 grudnia 2023 r. Matka skarżącej (będąca wdową) na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w O. w dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] roku. Kolegium wskazało także, że w dniu 28 grudnia 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy który pozwolił na ustalenie zakresu sprawowanej opieki nad matką. Skarżąca nie pracuje z powodu leczenia się przewlekle na nerwicę natręctw oraz depresję. Podczas sprawowanej opieki między innymi załatwia sprawy urzędowe, wizyty u lekarzy, pomaga w prowadzeniu gospodarstwa domowego, zakupach, zawożeniu na wizyty lekarskie, przygotowuje posiłki. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, nie jest osobą niepełnosprawną, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i opiekuje się matką. W ocenie organu odwoławczego sprawowana przez skarżącą opieka nie jest na tyle absorbująca, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Podejmowane przez nią czynności należą bowiem do czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, które w przypadku skarżącej miało miejsce już dawno. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że strona nie musi codziennie czy całodobowe wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Ponadto skarżąca jest osobą schorowaną i z uwagi na stan zdrowia nie podejmuje zatrudnienia. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła, że żeby sprawować opiekę nad swoją matką nie musiała rezygnować z zatrudnienia, gdyż ma już 67 lat i jest w wieku emerytalnym. Wyjaśniła też, że w latach 1975 i 1977 urodziła dwójkę dzieci i nie podejmowała zatrudnienia z powodu braku wolny miejsc w żłobku, a później razem z mężem zdecydowała, że zajmie się prowadzeniem domu rodzinnego, opieką i wychowaniem i wykształceniem dzieci. Ponadto wskazała, że w 2021 r. matka przeprowadziła się do niej. Od tego czasu skarżąca sprawuje ciągłą, codzienną opiekę nad matką. W skardze opisała również czynności, które każdego dnia podejmuje w ramach opieki nad matką. Do skargi dołączyła dokumentacje medyczną w celu zobrazowania jej stanu zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle przytoczonych przepisów u.ś.r. przesłanką, od której ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu sprowadza się do zakresu opieki, jaką skarżąca sprawuje nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką. Kwestią sporną jest to, czy sprawowana przez skarżącą opieka jest na tyle absorbująca, że nie może ona podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. W ocenie Sądu Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym, zgromadzonym w toku postępowania przez organem I instancji tj. wywiadem środowiskowym przeprowadzonym w dniu 28 grudnia 2023 r. Materiał ten pozwalał organowi odwoławczemu na ustalenie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. W oparciu o ten materiał Kolegium prawidłowo ustaliło, że czynności podejmowane przez skarżącą w ramach opieki ograniczają się do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiana sprawy urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarskich oraz zakupu lekarstw. Zauważyć przy tym należy, że także przedstawiony w skardze katalog czynności, podejmowanych przez skarżącą w ramach opieki nad matką nie odbiega w istotny sposób od ustaleń przedstawionych w zaskarżonej decyzji Kolegium. Prawidłowo ustalony zakres opieki i wykonywane w jej ramach czynności Kolegium uznało za możliwe do realizowania w warunkach zatrudnienia i w związku z tym nie wymagające rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Dokonaną w tym zakresie ocenę Sąd zaś aprobuje. Czynności strony związane z opieką ograniczają się bowiem jedynie do wspomagania rodzica w czynnościach życia codziennego i ich podejmowanie w realiach rozpoznawanej sprawy można pogodzić z podjęciem pracy zarobkowej. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że - jak sama skarżąca przyznała w skardze - rezygnacja zatrudnienia związana była z podjętą w odległej przeszłości wspólnie z mężem decyzją, że zajmie się ona prowadzeniem domu. Od tego czasu skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Dodatkowo skarżąca w sprawowaniu opieki może korzystać z pomocy męża, co sama przyznała. Pomoc ta, co prawda, nie obejmuje znacznego zakresu czasu. Jednak istotne jest to, że w razie potrzeby skarżąca może z niej skorzystać i w ten sposób łatwiej wygospodarować czas na podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze etatu. Ponadto jak wynika z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego powodem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia jest od wielu lat jej stan zdrowia. Zatem w istocie to nie zakres sprawowanej opieki stoi na przeszkodzie podjęcia zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową. Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust. 1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną odpowiedniego orzeczenia lekarskiego sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę miał charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Istnieją także możliwości wykonywania różnych prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Obowiązek opieki nad rodzicem jest obowiązkiem ustawowym i co do zasady nie jest on wynagradzany przez Państwo. Jedynie w szczególnych okolicznościach przewiduje się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem skarżąca nie spełniła ww. przesłanek. Na marginesie można dodać, że jak wynika z załączonych do skargi oświadczeń skarżąca ma siostrę (choć to akurat nie stanowiło bezpośredniej przyczyny rozstrzygnięcia Sądu). Swoje roszczenia finansowe może zatem kierować do niej. Na siostrze skarżącej ciąży bowiem również obowiązek alimentacyjny wobec matki. Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki (w miejscu zamieszkania rodzica lub swoim, po ewentualnej przeprowadzce rodzica, co akurat w niniejszej sprawie wedle wyjaśnień skarżącej nie jest możliwe), lecz też może mieć wymiar finansowy – sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie ma podstaw, by pomoc w opiece była w tych okolicznościach finansowana ze środków publicznych. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.o., Lex-el., tezy 1 i 4). Prawa osób wymagających pomocy są więc należycie zabezpieczone, istnieją bowiem instrumenty prawne dochodzenia roszczeń. Należy jednak z nich skorzystać we własnym zakresie. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i jak już wcześniej wskazano Kolegium uwzględniło niezbędną, dostępną dokumentację. Oparło się na zgromadzonych dowodach i oceniło je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie mogło przy tym odnieść żadnego skutku załączenie do skargi obszernej dokumentacji medycznej dotyczącej matki skarżącej. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jej stanu zdrowia. Te zagadnienia podlegały ocenie przez właściwy organy przy wydaniu orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności dotyczącego matki skarżącej i tym samym nie stanowiły przedmiotu postępowania dowodowego do jakiego przeprowadzenia zobowiązane było Kolegium. Załączona dokumentacja medyczna pozostaje zatem bez znaczenia z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji tego organu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §1 i 3, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.