II SA/Gl 5/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka spr., Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...] Rada Gminy C. postanowiła przeznaczyć do wydzierżawienia na okres 5 lat część nieruchomości gruntowej o pow. 0.1657 ha położonej w M. przy ul. [...] , oznaczonej nr ewid. [1] na cele parkingu. Tą samą uchwałą Rada wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas: t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; obecnie: t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Pismem z dnia [...]r. Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o orzeczenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił niezgodność z art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 37 u.g.n. oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Norma zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia organ jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku. Jednak katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów dzierżawy, ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 zawarcie umowy z mocy prawa następuje w trybie bezprzetargowym. Powołał się przy tym na orzecznictwo tut. Sądu oraz na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. Reasumując organ nadzoru wskazał, iż nie zachodzi sytuacja, która dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawarciu umowy dzierżawy. Nieruchomość wskazana w uchwale ma bowiem zostać wydzierżawiona na cele parkingu, a więc na inny cel niż te, o których mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Gmina C. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi nadzoru błędną wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. Wskazała, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wyrażenia przez odpowiedni organ zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości bez konieczności odpowiedniego stosowania ust. 3 tego artykułu. Zwróciła uwagę na sejmowy projekt zmiany omawianego przepisu i na uzasadnienie tego projektu. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 27 sierpnia 2010 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał wnioski i stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a tym samym skarga Wojewody [...] jest zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 u.s.g., zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do szczegółowych rozważań przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z kolei ust. 1 przywołanego artykułu, do którego stosowania ust. 4 odsyła przewidywał, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (przewidujących szczególne przypadki, w których nieruchomości są lub mogą być zbywane w drodze bezprzetargowej) nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Kontrola przez Sąd zaskarżonej uchwały wymagała zatem w pierwszej kolejności wykładni przytoczonego art. 37 ust. 4 u.g.n., interpretacja tego bowiem właśnie przepisu stanowiła przedmiot kontrowersji pomiędzy Wojewodą [...] a Radą Gminy C. Zdaniem Rady Gminy art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, przywołana norma nie odsyła bowiem do art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W ocenie natomiast organu nadzoru katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów dzierżawy, ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n. Wskazać zatem należy, że w kwestii interpretacji art. 37 ust. 4 u.g.n. w ówczesnym brzmieniu w dniu 27 lipca 2009 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w trybie art. 264 § 1 p.p.s.a. uchwałę sygn. akt I OPS 1/09. W myśl tej uchwały rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania takich umów w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Oznaczałoby to wprowadzenie z jednej strony nakazu, z drugiej zaś zezwolenie na jego niestosowanie. W uchwale zwrócono uwagę, że art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4., a ponadto, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Podkreślenia zaś w tym miejscu wymaga, że ogólna moc wiążąca uchwały, ustanowiona w art. 269 § 1 p.p.s.a., wyraża się w tym, że za wyjątkiem możliwości tam wskazanej żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. W konsekwencji tut. Sąd związany jest stanowiskiem zawartym w przywołanej uchwale (który to pogląd notabene obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości), a tym samym nie może odmiennie rozstrzygnąć kwestii w uchwale przesądzonych zwłaszcza, że zaskarżony akt został podjęty w identycznym stanie prawnym. Podkreślenia wymaga bowiem nadto, że kontrola przez Sąd zaskarżonej uchwały dokonywana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś z daty orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie uwaga ta jest o tyle istotna, że z dniem 7 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca m.in. na zmianie przepisu art. 37 ust. 4 (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 206, poz. 1590). Przepis ten w obecnym brzmieniu stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Brak jest zatem obecnie odesłania do ust. 1, a tym samym do odpowiedniego stosowania ust. 2 i 3. Jednak obecne brzmienie tego przepisu pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, która podjęta została w stanie prawnym sprzed nowelizacji. W konsekwencji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje wskazany przez Gminę projekt zmian ustawy. Zmiany te, jak wyżej wskazano, weszły w życie dopiero w dniu 7 stycznia 2010 r., stąd zarzuty Gminy w kwestii wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Sąd zmuszony był uznać za niezasadne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 4 u.g.n. Nieruchomość wskazana w zaskarżonej uchwale ma bowiem zostać wydzierżawiona na cele parkingu, a więc na inny cel niż te, o których mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n. Przywołany przepis umożliwiał bowiem zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu jedynie nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Powyższa ocena przesądza o konieczności stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, a to w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Skutki orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa wynikają wprost z art. 94 ust. 2 u.s.g. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. wstrzymano wykonanie zaskarżonej ustawy w całości. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie rozstrzygał natomiast w wyroku o kosztach postępowania, albowiem zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś skarżący nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty.