II SA/Gl 50/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. II SA/Gl 50/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. znak: [...] nakazującej B. K., współwłaścicielce działki nr [...] k.m. [...] położonej przy ul. [...] w D., wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (ogrodzenia od strony ulicy [...] i bramy wjazdowej do stanu zgodnego z przepisami. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Wskazaną wyżej decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., uznając B. K. za sprawcę samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w latach 80-tych ogrodzenia od strony ulicy [...] w D. oraz bramy wjazdowej na teren przedsiębiorstwa Fabryka "P" , nakazał jej podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania wniesionego przez J. D., współwłaściciela działki nr[...] zlokalizowanej przy ul. [...], żądającego likwidacji samowoli budowlanej utrudniającego dostęp do jego nieruchomości , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze ze względu na brak legitymacji po stronie skarżącego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż uznanie za stronę postępowania wymaga wykazania interesu prawego w rozumieniu art. 28 k.p.a . Interes ten ma charakter materialno prawny , stąd koniecznym jest wskazanie normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną określonej osoby , na którą będzie bezpośrednio oddziaływała decyzja wydana w wyniku postępowania. Za uzasadnione uznano stanowisko organu pierwszej instancji, który nie uznał J. D. za stronę prowadzonego postępowania , bowiem nie wykazał on tak rumianego interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Rozstrzygnięcie , którego przedmiotem była kwestia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu ogrodzenia na działce nr [...] k.m. [...] przez współwłaścicielkę działki nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D., w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość oznaczoną nr [...] k.m. [...] , stanowiącą współwłasność J. D. W skardze z dnia 28 grudnia 2010 r. J. D. zarzuca naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwa interpretację co do przymiotu strony i jego legitymacji do udziału w postępowaniu ; naruszenie art. 127 k.p.a. (mylnie wskazuje art. 127 k.p.c.) oraz błędne zastosowanie art. 40 ustawy-Prawo budowlane, zamiast art. 28 ust. 2 tej ustawy , a także art. 1 , art. 2 i art. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi podnosi argumenty , które w jego ocenie przemawiają na rzecz uznania go stronę postępowania w rozpatrywanej sprawie. W pierwszym rzędzie wskazuje na fakt , iż jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu , zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane ma status strony. Konsekwencją zaś tego jest również status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy-Prawo budowlane . Odwołuje się do pojęcia "obszaru analizowanego" i zakresu pojęcia strony przy podejmowaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy , co w jego ocenie powinno znaleźć zastosowanie przy usuwaniu samowoli budowlanej . Poza tym, swój interes prawny upatruje w regulacjach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , a zwłaszcza w normach zawartych w art. 1 , 2 ust. 1 pkt. 3,4 i ust. 2 oraz art. 3 pkt. 1 tej ustawy. Przywołane przepisy uprawniają każdego do korzystania z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem a tym samym , jak wywodzi , do czynnego udziału w postępowaniu o usunięcie samowoli budowlanej z pasa drogowego tak właściciela nieruchomości sąsiedniej , jak i każdego. Ogrodzenie , w tym przypadku wyłączając część pasa drogowego , oddziałuje negatywnie na możliwość korzystania z drogi publicznej. Skarżący , jak stwierdza , posiada interes faktyczny wyłażący się w tym , że usunięcie skutków samowoli budowlanej spowoduje dla niego korzyść bezpośrednią polegającą na ułatwieniu komunikacji z nieruchomością stanowiąca jego własność. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślając w szczególności to , że sporne ogrodzenie w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość stanowiąca własność skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi , o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji . Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego prowadzonego przez nie postępowania. Sąd , na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. , rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną po prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r.znak: [...] wykazało, że decyzja te nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. , zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Wobec tego kontrola legalności zaskarżonej decyzji powinna skupiać się na ocenie przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego . W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu przeważające jest stanowisko , podzielane przez skład orzekający Sądu , iż rozstrzygnięcie w kwestii braku legitymacji odwoławczej po stronie podmiotu składającego odwołanie i twierdzącego , iż posiada interes prawny, nie może zostać podjęte w wyniku postępowania wstępnego w trybie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania , lecz dopiero po dokonaniu oceny istnienia tego interesu w trakcie postępowania wyjaśniającego (por. m.in. G.Łaszcyca w: G.Łaszczyca, Cz.Martysz , A.Matan , Kodeks postępowania administracyjnego . Komentarz , tom II , 3.wydanie, Warszawa 2010 , s. 230 i 231 ; uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. , OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie , ze względu na brak regulacji szczególnych , przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej oceniać trzeba na gruncie art. 28 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, niekoniecznie administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Interes ten ma charakterze osobisty przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 , poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 , dalej: pr. bud. ). Niewątpliwie stroną tego postępowania, prowadzonego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, jest inwestor jako sprawca samowoli, który musi się liczyć ze skutkami tego zdarzenia prawnego, stąd wynik tego postępowania oddziaływuje w sposób bezpośredni na sferę jego praw i obowiązków (por. zapadły na gruncie art. 51 pr. bud. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2011 r. II SA/Gl 1307/10 , Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Status strony w postępowaniu dotyczącym sprawy dotyczącej samowoli budowlanej mogą uzyskać także inne podmioty pod warunkiem jednak , iż wykażą w sprawie swój interes prawny. Podnoszone w skardze argumenty , które miałyby przemawiać na rzecz posiadania takiego interesu przez J. D. , nie znajdują uzasadnienia z następujących przyczyn. Po pierwsze – dla ustalenia kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 ustawy- Prawo budowlane z 1974 r. , podobnie jak i postępowań prowadzonych na podstawie art. 48 nowej ustawy -Prawo budowlane z 1994 r. , nie ma znaczenia konstrukcja "obszaru oddziaływania" obiektu . Przepis art. 28 ust.2 pr. bud. , ustalający szczególne zasady określania stron postępowania odnosi się jedynie do postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego , nie ma zaś zastosowania do innych postępowań prowadzonych na podstawie tej ustawy. Aktualny w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 23 kwietnia 2009 r. , II OSK 616/08 , LEX nr558407: "Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 p.b. nie jest takim postępowaniem." Po drugie – dla oceny statusu strony we wskazanym postępowaniu nie ma także znaczenia konstrukcja "obszaru analizowanego" , która zdaniem skarżącego służy do ustalania stron postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy. Konstrukcja ta służy innym celom i jedynie pomocniczo może znaleźć zastosowanie o jakim wspomina skarżący. Obszar analizowany jest wyznaczany dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. , § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Natomiast ocena interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia warunków zabudowy przebiega wedle przepisu art. 6 ust.2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) . Przewiduje on prawo każdego podmiotu , w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu , przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do ochrony interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego ( T.Bąkowski , Komentarz do art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , Kraków 2004, LEX ) . Czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowane na podstawie przepisów prawa budowlanego, podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów pr. bud. Tam też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, z. 1, poz. 15). Po trzecie – jeśli chodzi o upatrywanie źródeł interesu prawnego skarżącego w art. 1 , 2 ust. 1 pkt. 3,4 i ust. 2 oraz art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2007 r. , Dz.U. Nr 19 , poz. 115 ze zm. , dalej u.d.p.p) to w grę ewentualnie mógłby wchodzić przepis art. 1 , który przyznaje każdemu prawo do korzystania z dróg publicznych , zgodnie z ich przeznaczeniem. Jednakże , co nie budzi większych wątpliwości , wskazana norma kształtuje ogólne uprawnienie do korzystania z rzeczy powszechnego użytku , jakimi są drogi publiczne , a nie publiczne prawa podmiotowe . Tylko w tym drugim przypadku , w ocenie Sądu , podmiot uprawniony do korzystania z drogi publicznej dysponowałby interesem prawnym w sprawach administracyjnych dotyczących m.in. zajmowania dróg. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy , kiedy nie wykazano wpływu samowoli budowlanej na sytuację prawną skarżącego pozostającego właścicielem nieruchomości położonej w pobliżu ogrodzenia stanowiącego przedmiot samowoli, organ odwoławczy , podobnie jak i organ pierwszej instancji zasadnie przyjęły , iż nie dysponuje on interesem prawym i tym samym stosowną legitymacją procesową w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej . Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz