II SA/Gl 502/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Burmistrz Gminy i Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie doprowadzenia rowu przydrożnego przy ul. [...] w G. do stanu właściwego. W uzasadnieniu podano m. in., że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zadanie przekazano do wykonania przez Zespół Usług Komunalnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. C., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10 §1, 77 §1, 79, 80 i 107 §3 k.p.a. domagając się uchylenia postanowienia. Podniósł niezasadność ustaleń dokonanych w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy i niezawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie złożył Z. C., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi administracji naruszenie art. 7, 77 §1, 80 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, a także naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej p.w.), przez przyjęcie, że brak jest upoważnienia ustawowego do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia rowów do stanu pierwotnego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, jako naruszających prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Organ pierwszej instancji uchybił zatem powyższym regułom, bowiem przede wszystkim nie rozpoznał w całości żądania strony z [...]r., traktując je wybiórczo. Odniesiono się jedynie do problemu drożności rowów, pomijając podnoszoną kwestię nielegalnego podłączenia do nich instalacji ściekowej z jednego z domostw (z szamba). Tymczasem np. w świetle art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej u.d.p.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów (pkt 7) oraz odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi (pkt 9). Lakoniczne przeprowadzenie postępowania nie pozwala na ustalenie, czy doszło do naruszenia powyższych regulacji, czy nie. Odpowiedzi na te kwestie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie ma. Organ odwoławczy z kolei zaakceptował takie rozstrzygnięcie. Jeśliby faktycznie doszło do naruszenia prawa, to istotne będzie ustalenie, jakiemu reżimowi prawnemu podlegać ma postępowanie i który organ będzie właściwy (czy np. organ nadzoru budowlanego, gdyby doszło do zainstalowania urządzeń kanalizacyjnych i odprowadzania ścieków niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym). To z kolei może skutkować stwierdzeniem niewłaściwości (art. 65 §1 k.p.a.), ewentualnie prowadzeniem czynności w ramach własnych kompetencji, wg dokonanych ustaleń. Istotna będzie też kwestia ustalenia stron postępowania i czy skarżący w konkretnej sytuacji wykaże się interesem prawnym (obecnie, w postępowaniu sądowo administracyjnym, taki interes niewątpliwie posiada, skoro dotyczy go rozstrzygnięcie). Dodatkowo, organy uznały, że nie ma podstaw do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, choć prowadzono postępowanie dowodowe w postaci oględzin w dniu [...]r. (art. 85 §1 k.p.a.). Tymczasem w wyroku NSA z 6 listopada 2015 r., II OSK 2274/14, stwierdzono: "Zastosowanie ww. przepisu (art. 61a k.p.a. – przyp. tut. Sądu) może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego." Organ ominął tym samym obowiązki dotyczące postępowania dowodowego, jako że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 §1 k.p.a.). Zawiadomienie takie nie miało jednak miejsca. Z uwagi na niezebranie wystarczających dowodów w sprawie trudno na tym etapie sprawy odnosić się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 p.w. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności, by wszystkie aspekty sprawy zostały dokładnie wyjaśnione w toku postępowania oraz by nie naruszono prawa materialnego. Należy przy tym dokładnie ustalić treść żądania (przy zbadaniu kwestii interesu prawnego), gdyż warunkuje to dalsze czynności. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.