II SA/Gl 507/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J.L., J. L., R. K., R. K., T. S. i G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu na skutek wniosków strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: oddalić wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...] , ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w B., oznaczonej jako działka 1, obręb M. Na powyższe rozstrzygnięcie J. L., J. L., R. K., R. K., T. S. i G. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi (pismo z dnia [...]r.) wraz z wnioskami o wstrzymanie jego wykonania (pismo z dnia [...]r.). Skarżący uzasadniając przedmiotowe wnioski wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stanowi dla inwestora podstawę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących, w przypadku wydania przez organ takiego rozstrzygnięcia na podstawie uznanej przez sąd za zasługującą na uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, a przy tym mając na uwadze ilość i wagę zarzutów podniesionych w skardze, zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i wyrządzenia znacznej szkody. O nieuwzględnienie wniosków w piśmie z dnia [...]r. wystąpił T.T. Inwestor na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych i utrwalony pogląd doktryny. A mianowicie, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania, zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu. Wskazał dalej, iż służy ona przede wszystkim określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania terenu, a zatem stwierdza jedynie możliwość realizacji konkretnej inwestycji na ściśle określonej nieruchomości. Dodał także, że o jej braku wykonalności przesądza również fakt, że jako rozstrzygnięcie może być wydana w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zarówno organ jak i pozostali uczestnicy postępowania, mimo takiej możliwości, nie odnieśli się do wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając przedmiotowy wniosek zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., jest zatem uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z określonych powyżej przesłanek (okoliczności faktycznych o charakterze nadzwyczajnym). Okoliczności te Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu, mogą dotykać w takim samym wnioskodawcę, inwestora, czy też pozostałe strony tego postępowania. Jak wynika z brzmienia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca co prawda nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, iż zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu, to jednakże uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie (por. M. Bogusz, Glosa do przytoczonego wyżej postanowienia NSA, [w:] Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd orzecznictwa 2006 r., nr 1, poz. 1). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 ([w:] OSS z 2005 r. nr 3, poz. 72) w razie złożenia wniosku o wstrzymanie rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Tak więc biorąc w pierwszej kolejności pod rozwagę w rozpoznawanej sprawie okoliczności badane z urzędu, a w szczególności uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zaznaczyć, iż instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. "Nie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, lecz jedynie to, czy nadaje się on do wykonania i wymaga wykonania (tj. korzysta z przymiotu wykonalności) przesądza o możliwości przyznania ochrony przewidzianej w art. 40 ust. 1 ustawy o NSA" (vide: glosa Z. Kmieciaka do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96-OSP 1998/3/54). Decyzja zaś o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia do rozpoczęcia i realizacji inwestycji, a stanowi jedynie jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym dopiero ostateczne pozwolenie stanowić będzie o możliwości podjęcia objętej nim inwestycji. W wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu nie może zatem dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Zauważyć należy bowiem, iż w myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości. W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest bezprzedmiotowe, albowiem decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym (por. np. postanowienie NSA w Gdańsku z dnia 15 października 2001 r. , II SA/Gd 2174/01, por. też B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 166 -167). Skoro przedmiotowa decyzja nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek prac związanych z budową zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego, to zarzuty strony skarżącej zmierzające do wykazania jej uciążliwości są co najmniej przedwczesne i nie stanowią przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie dotyczą one bowiem w istocie toczącego się postępowania, a postępowania o pozwolenie budowlane, które może być ewentualnie dopiero przedmiotem rozpoznania przez organy administracji i sąd. Nadto skarżący zasadności wniosków nie mogli upatrywać również w tym, że w ich ocenie zaskarżony akt narusza prawo. Nie jest to bowiem ustawowa przesłanka w oparciu o którą Sąd może wstrzymać jego wykonanie, ponadto o ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia Sąd rozstrzyga w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.