II SA/Gl 508/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał L. T., współwłaścicielowi nieruchomości w S. przy ul. [...], w skład w której wchodzą obiekty budowlane fermy drobiu, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych, oznaczonych na planie sytuacyjnym nieruchomości nr 3 (kurnik) i nr 8 (sortownia jaj), określając jednocześnie termin wykonania obowiązku. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że wskazane obiekty są samowolnie użytkowane jako magazyn tekstylnych materiałów dekoracyjnych. Organ odwoławczy decyzją z [...] r. uchylił to rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie umorzył postępowanie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Skarga na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 października 2010 r., sygn. II SA/Gl 1109/10. Wobec prawomocności orzeczonego nakazu z 2 kwietnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., jako wierzyciel obowiązku, podjął czynności mające na celu jego wyegzekwowanie. Upomnieniem z 15 września 2010 r., doręczonym 22 września 2010 r., wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku orzeczonego decyzją nr [...], pouczając o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Po uprzednim zawiadomieniu strony, w dniu 3 listopada 2010 r. organ nadzoru dokonał oględzin nieruchomości. Z protokołu oględzin znajdującego się w aktach wynika, że brał w nich udział L. T., który protokół podpisał. Stwierdzono w nim, że obiekty objęte nakazem w dacie oględzin były zamknięte. Natomiast L. T. podał, że obiekty te wynajął innemu podmiotowi gospodarczemu i nadal są one użytkowane jako magazyny. W protokole stwierdzono, że decyzja z [...] r. nie została wykonana. W dniu [...] r. PINB w R. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [...] r., nr [...]. Pouczono zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów i ich podstawach. Tytuł został doręczony pełnomocnikowi strony 10 listopada 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] nałożono na L. T. grzywnę w kwocie 2 000 (dwóch tysięcy) złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz wezwano do jej wpłacenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia i do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] r. Pouczono, że w razie nie uiszczenia grzywny, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Stwierdzono, że obowiązek orzeczony ostateczną decyzją nie został wykonany, co uzasadnia wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany, prawidłowo pouczony, nie złożył zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do wysokości grzywny wskazano, że uzasadniają ją możliwości finansowe zobowiązanego, który czerpie dochody z wynajmu obiektów. Podano także, że zobowiązany może uniknąć płacenia grzywny, bezzwłocznie wykonując nakaz i składając wniosek o jej umorzenie. W zażaleniu na postanowienie, zobowiązany, reprezentowany przez kwalifikowanego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie zasady praworządności z uwagi na brak dostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego i błędne uznanie, że stroną postanowienia jest L. T. oraz brak wskazania w treści postanowienia, że niewykonanie obowiązku będzie skutkowało zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego. Zawnioskował alternatywnie o uchylenie lub stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że L. T. nie jest stroną postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na nieruchomości w S., albowiem wynajął przedmiotową nieruchomość osobie trzeciej, w związku z czym nie tylko nie ma dostępu do nieruchomości, ale również nie ma wpływu na sposób jej użytkowania przez najemcę. Z tego powodu grzywna nie może przynieść spodziewanego rezultatu, gdyż skarżący nie ma możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Zanegowano, aby 3 listopada 2010 r. było możliwe przeprowadzenie oględzin, z informacji posiadanych przez stronę wynika, że obiekt był wówczas niedostępny z uwagi na pobyt najemców na targach za granicą. Jako przesłankę nieważności postanowienia wskazano naruszenie art. 122 § 2 ustawy z o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez pominięcie pouczenia o zagrożeniu wynikającym z niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej wezwania do wykonania obowiązku i orzekł w tym zakresie, że obowiązek ten winien być wykonany do 15 czewrca 2011 r., stwierdzając jednocześnie, że w razie jego niewykonania będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W pozostałej części organ utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zarzut wadliwego uznania skarżącego za adresata postanowienia jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 1a pkt 20 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym należy przez to rozumieć osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (obowiązek o charakterze niepieniężnym) orzeczono w stosunku do L. T., prawidłowe jest wobec tego skierowanie w stosunku do niego środków egzekucyjnych. Fakt wynajmu nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy. Stroną postępowania egzekucyjnego jest bowiem jedynie zobowiązany i wierzyciel. Natomiast za uzasadniony uznał organ odwoławczy zarzut dotyczący braku wskazania w treści zaskarżonego postanowienia zagrożenia o orzeczeniu wykonania zastępczego w przypadku niewykonania obowiązku w terminie wskazanym przez organ egzekucyjny. Podzielając pogląd wyrażony przez pełnomocnika, że pouczenie to stanowi obligatoryjny element postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tej części i w tym zakresie orzekł zgodnie z treścią art. 122 § 2 u.p.e.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego art. 6, 7 i 28 k.p.a. w związku z art. 119 u.p.e.a. skutkujące wadliwym przyjęciem, że L. T. jest stroną postępowania egzekucyjnego, oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie udowodnienie, że organ I instancji w dniu 3 listopada 2010 r. dokonał oględzin obiektów. W uzasadnieniu powtórzono tezę, że organy nieprawidłowo uznały L. T. za zobowiązanego do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów nie odnosząc się merytorycznie do zarzutów strony i nie uzasadniając swojego stanowiska w tym zakresie, w szczególności nie określając, jak obowiązek ten miałby być wykonany w sytuacji braku wstępu na nieruchomość, na której położone są obiekty objęte nakazem. Za wątpliwy uznano fakt przeprowadzenia przez organ w dniu 3 listopada 2010 r. oględzin, kiedy zgodnie z wiedzą skarżącego, najemcy przebywali poza granicami kraju. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując na przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwana dalej p.p.s.a.). Podano, że postanowienie organu II instancji zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 19 maja 2011 r., trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął 18 czerwca 2011 r. w sobotę, zaś skarga została nadana 20 czerwca 2011 r. w poniedziałek. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut organu odwoławczego, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Dla oceny zasadności tego zarzutu znaczenie ma przepis art. 83 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W niniejszej sprawie ostatni dzień terminu do wniesienia skargi upływał 18 czerwca 2012 r. w sobotę, zatem jej nadanie w urzędzie pocztowym w poniedziałek 20 czerwca nastąpiło z zachowaniem terminu, co uzasadnia przyjęcie, że skargę wniesiono w terminie i umożliwia jej merytoryczne rozpoznanie. Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, kto jest adresatem decyzji orzekającej nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych, nakaz ten został skierowany do L. T.. W sprawie nie zachodzi równocześnie sytuacja przewidziana w art. 28a u.p.e.a., dotycząca przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Skarżący powołuje się na fakt oddania nieruchomości w najem, okoliczność ta nie skutkuje jednak przejściem obowiązku objętego tytułem wykonawczym, przepis art. 28a u.p.e.a. nie znajduje wobec tego zastosowania. Skoro obowiązek został decyzją ostateczną nałożony na L. T., to zgodnie z definicją z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. jest on zobowiązanym w rozumieniu ustawy. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec niego i stosowanie środków egzekucyjnych adresowanych do zobowiązanego jest wobec powyższego prawidłowe. Zarzut wadliwego skierowania postanowienia do skarżącego nie jest uzasadniony, jest on bowiem nadal adresatem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Równocześnie trzeba zauważyć, że w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu służą różne środki prawne. W stosunku do prowadzenia egzekucji w szczególności służy zobowiązanemu prawo wnoszenia zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 u.p.e.a. W doręczonym pełnomocnikowi skarżącego tytule wykonawczym zawarto zarówno pełny katalog podstaw wnoszenia zarzutów, jak i pouczono o trybie i terminie ich wniesienia. Skarżący, reprezentowany przez kwalifikowanego pełnomocnika w terminie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie zgłosił, zaś wobec reprezentowania skarżącego przez kwalifikowanego pełnomocnika brak jest podstaw do przyjmowania, że zażalenie na postanowienie w przedmiocie grzywny stanowi inny środek prawny, niż to zostało przez stronę określone. Podjęcie przez wierzyciela, którym w niniejszej sprawie jest PINB w R., czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., winno nastąpić w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Okoliczność, że obowiązek nie został wykonany, nie jest w sprawie sporna. W szczególności skarżący nie twierdzi, że doszło do przywrócenia legalnego sposobu użytkowania obiektów. Podnoszony zarzut dotyczący ustaleń faktycznych w sprawie koncentruje się na poddawaniu w wątpliwość prawidłowości i miarodajności oględzin nieruchomości przeprowadzonych 3 listopada 2010 r. Nieobecność podmiotów wynajmujących budynki nie ma jednak znaczenia dla sprawy. W oględzinach brał udział zobowiązany, podpisał protokół bez uwag, a w protokole zawarto stwierdzenie, że obiekty są nadal użytkowane w sposób nielegalny i nie przywrócono stanu poprzedniego. Okoliczności tej skarżący, jak już wyżej zauważono, w toku postępowania nie kwestionował i nie stwierdził, że nakaz został wykonany. Uzasadnia to podjęcie czynności egzekucyjnych przez organ i stosowanie środków egzekucyjnych mających prowadzić do wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jak stanowi art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu przez siebie wystawionego. Tytuł winien być sporządzony wedle ustalonego wzoru. W niniejszej sprawie zobowiązany został prawidłowo wezwany upomnieniem z 15 września 2010 r. do wykonania obowiązku, a doręczenie tytułu egzekucyjnego z 4 listopada 2010 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Środkiem służącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak w niniejszym przypadku, jest m. in. grzywna w celu przymuszenia. Grzywna ta, w przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest jednorazowa, a jej wysokość nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł w stosunku do osoby fizycznej (art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.). Nakładając grzywnę organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, jeżeli nie został wcześniej doręczony (art. 122 § 1 w związku z art. 32 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie odpis tytułu został wcześniej doręczony, zatem doręczenie takie na etapie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny nie było konieczne. Przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. określa obligatoryjne elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, powinno ono zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zasadnie w zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona zwróciła uwagę, że było ono pozbawione jednego z obligatoryjnych elementów, dotyczącego wezwania do wykonania w określonym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wskazania skutków niewykonania obowiązku polegającego na stosowaniu dalszych środków egzekucyjnych. Brak ten został usunięty przez organ odwoławczy, który uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części wzywającej do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji nr [...] z [...] r. w terminie natychmiastowym i w tym zakresie zawarł w postanowieniu prawidłowe rozstrzygnięcie. Należy podzielić stanowisko, że w postępowaniu egzekucyjnym prawidłowe jest orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i wydawanie rozstrzygnięć reformatoryjnych. Wysokość nałożonej grzywny nie przekracza ustawowego limitu i została przez organ uzasadniona. Argumentów podanych w tej kwestii przez organy, skarżący nie podważał. W ocenie Sądu brak jest wobec powyższego podstaw do postawienia zarzutu, że nałożenie przedmiotowej grzywny w postępowaniu egzekucyjnym narusza przepisy prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.