II SA/Gl 509/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Straszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej postanowieniem z dnia [...] r., odmówił podjęcia wznowionego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr 1, zakończonego swoją ostateczną decyzją nr z dnia [...] r. W ocenie organu bezcelowym byłoby podjęcie zawieszonego postępowania i ponowne jego zawieszenie do czasu prawomocnego orzeczenia NSA w związku ze skargą kasacyjną złożoną przez obecnie skarżącą G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2112/10 oddalającego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. oraz do czasu otrzymania niezbędnych do prowadzenia postępowania akt wywłaszczeniowych. Zdaniem organu rozpatrzenie przez NSA skargi kasacyjnej będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane w trakcie wznowionego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu spowoduje bowiem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego i zwrot nieruchomości jej poprzednim właścicielom. W ocenie organu następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej będzie bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania o zwrot w/w nieruchomości. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie podnosząc, że zagadnienie wstępne będące przyczyną zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało już rozstrzygnięte, a wydana w sprawie decyzja jest ostateczna i wykonalna. Tym samym organ pierwszej instancji nie załatwiając wniosku strony w sposób prawem przewidziany naruszył art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Rozpoznając to zażalenie Wojewoda [...] zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r. orzekł o zwrocie na rzecz R. Z. (spadkobierczyni byłego właściciela) nieruchomości położonej w G., karta mapy 12, oznaczonej jako działki nr 2 i nr 3 o łącznej pow. [...] m2. Zwrócone działki powstały z podziału działki nr 1 o pow. [...] m2. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu zakończonym w/w decyzją jednym z dowodów była fałszywa decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. dotycząca wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie kolejnym wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. Wojewoda [...] przekazał ten ostatni wniosek Ministrowi Infrastruktury jako organowi właściwemu w sprawie. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż biorąc pod uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania – organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o zwrot nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. nastąpi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej podstawą do ubiegania się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, co w ocenie tego organu uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie – organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a następnie ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił z urzędu wznowione postępowanie, do czasu rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. Z kolei Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej i W. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2112/10 oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. W dniu [...] r. skarżąca złożyła skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA w Warszawie. Pismem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] r. wskazując, że rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. jest ostateczne. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu podkreślił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Skoro przedmiotem zawieszonego przez organ administracji postępowania jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r., to kwestia stwierdzenia nieważności tej decyzji jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej powodowałoby skutek ex tunc, a więc taki jakby decyzja wywłaszczeniowa nie była wydana. Nie byłoby zatem podstaw do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W sytuacji gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, a zatem gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyska charakter trwały, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, jakoby zagadnienie rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiło zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy wznowionego postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie wznowieniowe prowadzone jest w stosunku do trwałego stanu prawnego. Natomiast postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej sporną nieruchomość - zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury. Zagadnienie wstępne w ocenie skarżącej dotyczy sytuacji, gdzie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Skarżąca powołując się na art. 16 k.p.a. wskazała też, iż nie jest dla niej zrozumiałe z jakiego powodu organy orzekające pozbawiają ostateczności decyzji Ministra Infrastruktury. Zarzuciła naruszenie zasady praworządności oraz uchylanie się przez organy od prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", należy rozumieć zagadnienie prawne, które warunkuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98). Musi to być nadto zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie bowiem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia prejudycjalnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają też wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W konsekwencji samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga nadto, że stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego można utrzymywać tylko do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. W konsekwencji podjęcie zawieszonego postępowania winno mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie stanowiące zagadnienie wstępne, stanie się ostateczne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zawieszając w dniu [...] r. przedmiotowe postępowanie organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, iż zawieszenia dokonuje do czasu rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. Tak zakreślona przyczyna zawieszenia obliguje organ do podjęcia zawieszonego postępowania z chwilą jej ustania. W konsekwencji ostateczne rozpatrzenie przez Ministra Infrastruktury sprawy nieważności decyzji wywłaszczeniowej przesądza o tym, że postępowanie zawieszone winno zostać podjęte. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji, co do której wszczęto też postępowanie wznowieniowe, uzasadnia zawieszenie tego drugiego postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem stwierdzenie nieważności powoduje następstwa prawne dalej idące niż decyzje wydane w trybie wznowieniowym. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, iż przesłanka zawieszenia postępowania wznowieniowego trwa również, kiedy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została zaskarżona do sądu administracyjnego. Z chwilą wydania decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, kończy się postępowanie administracyjne wszczęte w tym trybie - sprawa zostaje rozstrzygnięta i nie można już w takiej sytuacji mówić o zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji jednej decyzji na drodze administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 626/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 620). W niniejszej sprawie ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności została przez organ wydana, a tym samym ustała przyczyna, którą organ pierwszej instancji wskazał jako powód zawieszenia. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że w sprawie na obecnym jej etapie nie występuje kwestia wstępna, bez której rozpoznania przez inny organ nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa z [...] r. ma bowiem walor ostateczności i przymiot taki zachowa aż do czasu jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym winna zostać przez organy uwzględniona przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. W obrocie prawnym znajduje się także ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. W żadnej mierze za przyczynę uzasadniającą niepodjęcie zawieszonego postępowania nie może być też uznany wskazany przez organy brak akt przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tego typu okoliczność może bowiem być zakwalifikowana najwyżej jako przeszkoda techniczna, możliwa zresztą do usunięcia, nie zaś jako przeszkoda prawna, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że odmowa podjęcia zawieszonego postępowania przez organ pierwszej instancji i zaaprobowanie tego stanowiska przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu dokonane zostały z naruszeniem art. 97 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią powyższą ocenę prawną, zaś organ pierwszej instancji podejmie zawieszone postępowanie i będzie kontynuował rozpoznanie wniosku skarżącej. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl