II SA/Gl 509/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 12 marca 2024 r. nr NWXIV.7581.3.3.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 12 marca 2024 r. nr NWXIV.7581.3.3.2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 9a, art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. - dalej u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania E.N. (dalej – Wnioskodawczyni, Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty C. o (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...] odmawiającą zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. , oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 0,0968 ha, stanowiącej aktualnie część działki nr [...] obręb [...] , jednostka ewidencyjna Miasto C. , na rzecz E. N. . Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 czerwca 1972 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni 968 m2, położoną w C. przy ul. [...] , oznaczona jako działka nr [...] , w celu budowy osiedlowych warsztatów remontowo-konserwacyjnych dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. (dalej - Spółdzielnia). Nieruchomość ta stanowiła własność spadkobierców W. i H. A. . Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. Skarżąca wystąpiła o zwrot wspomnianej nieruchomości. Podniosła, że wywłaszczając sporną działkę naruszano jej prawo do dziedziczenia. Ponadto Spółdzielnia nie wykorzystuje nieruchomości do celów określonych w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż podnajmuje ją podmiotom gospodarczym. Wojewoda postanowieniem z dnia 18 lutego 2009 r. nr [...]: 1) wyłączył od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta C. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej; 2) wyznaczył Starostę C. o, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 18 maja 2009 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie do czasu przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po W. i H. A. , a także wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 czerwca 1972 r. nr [...] . Postępowanie z urzędu zostało podjęte postanowieniem Starosty z dnia 7 października 2021 r. nr [...] . W jego motywach podniesiono, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 18 maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 czerwca 1972 r. Ponadto wskazano, że przedłożono orzeczenia sądu powszechnego stwierdzające nabycie spadku po W. i H. A. . Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r. Starosta ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w C. w kwestii unieważnienia aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] r. dotyczącego oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Postępowanie podjęto postanowieniem organu I instancji z dnia 4 grudnia 2023 r. nr [...] . Uargumentowano to tym, że według informacji przekazanej przez Skarżącą, Sąd Rejonowy w C. wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] oddalił jej pozew o unieważnienie wspomnianego aktu notarialnego. W dalszej kolejności Starosta decyzją z dnia 23 stycznia 2024 r. odmówił Skarżącej zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. , oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] , stanowiącej aktualnie część działki nr [...] . W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności stwierdzono, że Skarżąca jest następcą prawnym wywłaszczonych właścicieli nieruchomości. Następnie podkreślono, że w toku postępowania ustalono, że wywłaszczona działka nr [...] , będąca przedmiotem wniosku o zwrot, została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Wpis ten został bowiem dokonany w dniu 31 lipca 1996r. w księdze wieczystej nr [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji zaistniała przeszkoda dla dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która opisana jest w art. 229 u.g.n. Odnosząc się do żądania przeprowadzenia rozprawy wyjaśniono, że było to zbędne bowiem zaistniały okoliczności z art. 229 u.g.n., które wykluczają zwrot nieruchomości. Wyjaśniono również, że wymienieni w piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. pozostali spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej działki nie są stronami postępowania, ponieważ nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości. Organ I instancji podniósł ponadto, że nie zostali oni powiadomieni o toczącym się postępowaniu, gdyż było to nie celowe z racji na wystąpienie okoliczności z art. 229 u.g.n. W końcowej części uzasadnienia poinformowano także, że zarzut przeprowadzenia wywłaszczenia bez udziału wszystkich spadkobierców pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż prawidłowość wywłaszczenia działki nr [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W odwołaniu z dnia 5 lutego 2024 r. zakwestionowano prawidłowość decyzji organu I instancji. Podniesiono, że Starosta bezzasadnie odmówił przeprowadzenia rozprawy. Tymczasem przemawiały za tym przesłanki określone w k.p.a., a także w wyrokach WSA i NSA oraz decyzjach ministerialnych. Dlatego też wniesiono o przeprowadzenie przez Wojewodę rozprawy administracyjnej. Odwołanie zostało złożone przez męża Skarżącej w jej imieniu na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, jak również osób wymienionych w piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. w pkt 2 – 8, które – jak twierdzi mąż Skarżącej – upoważniły go w sposób pośredni. Wojewoda nie przychylił się do argumentów Wnioskodawcy, dlatego też decyzją z dnia 4 maja 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przedstawił przebieg postepowania, a także przywołał przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. Wskazał, że Skarżąca w terminie zakreślonym prawem wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2019 r. poz. 801). Zaakceptował jednak stanowisko Starosty, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 229 u.g.n. Otóż wywłaszczona działka nr [...] została aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. [...] nr [...] oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. , a prawo to zostało ujawnione 31 lipca 1996 r. w księdze wieczystej [...] na podstawie wniosku złożonego w dniu 25 czerwca 1996 r. Z tego też względu, zdaniem Wojewody, roszczenie o zwrot działki nie przysługuje. Dodano, że nieskuteczne okazały się starania o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej oraz aktu notarialnego o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W takiej sytuacji, według organu odwoławczego, zasadnym jest odstąpienie od badania okoliczności warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W kwestii żądania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wyjaśniono, że taki wniosek nie jest wiążący dla organu. Natomiast w realiach niniejszej sprawy rozprawa w żaden sposób nie przyspieszy, ani nie uprości postępowania. Zwrócono przy tym uwagę, że celem rozprawy nie jest wyjaśnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ, ani polemika z jego stanowiskiem. W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że mąż Skarżącej dysponował umocowaniem jedynie do reprezentowania jej osoby. W skardze z dnia 20 marca 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, mąż Wnioskodawczyni działając w jej imieniu, jak również pozostałych spadkobierców po H. i W. A. , zanegował decyzję Wojewody. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r. Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia 12 marca 2024 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27 stycznia Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu pisma Wnioskodawczyni stwierdziła, że Spółdzielnia uzyskała wywłaszczoną nieruchomość w złej wierze. Wynikać to ma z faktu, że odebrana działka nie była wykorzystywana w celach wskazywanych przez Spółdzielnię. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. K., Z. F., H.D., B. M., I. K. i H.B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zanegowana decyzja, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Wnioskodawczyni, nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 0,0968 ha, stanowiącej aktualnie część działki nr [...] . Przechodząc do rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Z kolei w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Podnieść również należy, że w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustawodawca oprócz przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wykreował również okoliczności stanowiące przeszkody dla takiego zwrotu. Otóż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.). Dokonując wykładni art. 229 u.g.n. podkreślić należy, że jest on wyjątkiem od zasady z art. 136 ust. 3 u.g.n., a w sytuacji jego wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2458/19, Lex nr 3504960). Zatem jego rolą było wprowadzenie stabilizacji określonych stanów faktycznych stanowiąc, że jeżeli stany te istniały (trwały) w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r., wówczas roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1284/18, Lex nr 3019657). Zwrócić należy uwagę na to, że fakt zbycia nieruchomości wywłaszczonej osobie trzeciej, bądź też ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz tej osoby, musi być przed dniem 31 grudnia 1997 r. ujawniony w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej), gdyż dopiero wtedy wyłączona jest możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I OSK 210/20, Lex nr 3081971). Dodać należy, że z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zatem przyjąć należy, że użycie ogólnego zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" pozwala na stwierdzenie, że obejmuje on nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I OSK 210/20, Lex nr 3081971). Wprawdzie nie było to kwestionowane, ale tytułem porządku podnieść należy, że spółdzielnia mieszkaniowa, jako odrębna osoba prawna mająca swoją własną osobowość prawną, jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Stanowi ona niewątpliwie podmiot odrębny od Skarbu Państwa, czy też od gminy, której nieruchomość posiada w użytkowaniu wieczystym (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 784/09, Lex nr 595532). W tym kontekście stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przeszkoda z art. 229 u.g.n. dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mianowicie, jak wykazał Wojewoda, Gmina C. nabyła z mocy prawa sporną nieruchomość, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody C. o z dnia 29 kwietnia 1995 r. nr [...]. Następnie Gmina C. , jako właściciel, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep [...] nr [...] oddała m.in. działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. na 99 lat na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co równie istotne, wpisu o ustanowieniu tego prawa dokonano w dniu 31 lipca 1996 r. w księdze wieczystej nr [...], a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 1 stycznia 1998 r. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 229 u.g.n. Skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji zbędne jest badanie merytorycznych przesłanek tego zwrotu określonych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi bowiem samodzielną podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności badania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Dlatego też Sąd nie odniesie się do zarzutów związanych z brakiem realizacji celu wywłaszczenia. Konkludując stwierdzić należy, że Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zauważyć należy, że Skarżąca zarzucała także, iż nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni pomimo tego, że jeden ze spadkobierców wywłaszczonej działki wystąpił w 1991 r. z wnioskiem o jej zwrot. W tym zakresie podnieść należy, iż postępowanie nie mogło być przeprowadzone w ówczesnym czasie z racji na nieudokumentowanie kręgu następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Postanowienia dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po tych osobach i ich następcach prawnych wydawane były dopiero po roku 2000. Tymczasem brak jest przepisu, który stanowiłby przeszkodę dla oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste z racji na złożenie podania o jej zwrot. Jedynie na marginesie należy dodać, że sąd powszechny oddalił pozew Skarżącej o unieważnienie aktu notarialnego na mocy, którego oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Mają powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).