I OSK 2458/19

Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2018 r. nr 3136/2018 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca2018 r. nr 3136/2018 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m. st. Warszawy - utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 21 listopada 2017 r. Nr 842/GM/2017 orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Brązowniczej, stanowiącej działki ew. nr [...] i nr [...] oraz części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu 7-08-10, stanowiących własność m.st. Warszawy. Organ wskazał, że jeżeli z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na wywłaszczonej nieruchomości, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowiono użytkowanie wieczyste, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to z mocy art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby zostały spełnione przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. W tej sprawie decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 23 czerwca 1992r. potwierdzono nabycie z mocy prawa tj. z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Warszawa Żoliborz, prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] (nr przed podziałem). Następnie gmina ta przekazała nieruchomości umową z dnia 16 grudnia 1997r. Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "Chomiczówka" w użytkowanie wieczyste. Użytkowanie wieczyste zostało zatem ustanowione przed dniem 1 stycznia 1998 r. i z tego powodu znajduje zastosowanie w tej sprawie art. 229 u.g.n. Zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...] z obrębu 7-08-10, nie jest możliwy. Nadto, działki nr ew. [...] i nr [...] z obrębu 7-08-10 też nie podlegają zwrotowi bowiem położone są w pasie drogowym ul. Brązowniczej. Ulica Brązownicza posiada kategorię drogi publicznej gminnej. Art. 2a ustawy o drogach publicznych przewiduje, że [...] drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. A zatem, zrealizowanie inwestycji celu publicznego na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, skoro w dacie orzekania przez Wojewodę, sporne działki były obciążone prawem użytkowania wieczystego, organ nie był obowiązany badać, czy stały się one zbędne na cel wskazany w wywłaszczeniu czy też nie. Jednocześnie była to ocena merytoryczna uzasadniająca odmowę zwrotu nieruchomości, nie zaś umorzenie postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi (a tym samym niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) pomimo, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 kwietnia 2018r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 21 listopada 2017r. nie odpowiada prawu i narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki niezasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty, będąc zobowiązanym do jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na przeszkodę w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i [...] (a w przypadku działek nr [...] i [...] - przeznaczenie ich pod drogi publiczne); b) art. 8 § 1 i art. 11 w zw. z art. 138 § 2 zd. II k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec niedostrzeżenia, iż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego była poprzedzona decyzją tegoż Wojewody z dnia 19 września 2016 r. nr 3761/2016, taką samą co do stanu faktycznego i prawnego, w której organ odwoławczy wyraził pogląd, iż czynienie ustaleń w zakresie przesłanek zwrotu nieruchomości, badania jej wykorzystania na cel wywłaszczenia i zbędności dla realizacji tego celu jest nie tylko zbędne, co wręcz niedopuszczalne w sytuacji utraty władztwa przez Miasto Stołeczne Warszawa nad nieruchomością, oraz winno skutkować umorzeniem postępowania, zaś odstąpienie od w/w stanowiska w zaskarżonej decyzji prowadzi do niedopuszczalnej zmienności poglądów prawnych tego samego organu, nieakceptowalnej w państwie prawa, co narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.pa. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy: - Wojewoda bezzasadnie pozostawił w uzasadnieniu decyzji Starosty kwestionowane przez skarżącego, zbędne, wprowadzające w błąd i niedopuszczalne ustalenia dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości (działki nr [...] i [...]), zamiast uchylić decyzję Starosty w całości lub chociaż części dotyczącej uzasadnienia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), którą to decyzję Wojewody niezasadnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając się tym samym od kontroli uzasadnień decyzji organów obu instancji (na podstawie art. 135 p.p.s.a.) w zakwestionowanej przez skarżącego części, chociaż jednocześnie przyjął on, iż utrata władztwa nad nieruchomością (ustanowienie użytkowania wieczystego) stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a okoliczność wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, w konsekwencji powyższego w/w ustalenia winny być wyeliminowane z uzasadnienia decyzji, w przeciwnym wypadku powstaje stan niepewności prawnej co do ich znaczenia i mocy (skutkując naruszeniem zasady przekonywania, praworządności, pewności prawnej, zaufania strony do organów władzy publicznej); - w sposób niedostateczny wyjaśnił podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie zakwestionowanych ustaleń dotyczących niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości (działki nr [...] i [...]), - bezprawnie uchylił się od oceny zarzutów odwołania Miasta Stołecznego Warszawy kwestionujących uzasadnienie decyzji Starosty w części dotyczącej niezrealizowania celu wywłaszczenia na spornych nieruchomościach (co uzasadnia również zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a.); d) art 7, art. 11, art 15, art. 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 w zw. z art 140 k.p.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Mazowiecki, wydając zakwestionowaną decyzję bezpodstawnie uchylił się od dopełnienia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu organu I instancji ustalenia (oceny), czy sporne nieruchomości (działki nr [...] i [...]) zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia (czym naruszył zasadę praworządności, prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów, będąc zobowiązany do rozpatrzenia sprawy administracyjnej w sposób pełny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności), w szczególności nie dokonując oceny w/w ustalenia co do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym (w świetle zebranego materiału dowodowego i okoliczności sprawy) oraz nie przedstawiając w/w oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do czego organ II instancji był zobowiązany, skoro nie wyeliminował spornego ustalenia z uzasadnienia decyzji organu I instancji, a tym samym akceptując je (mimo iż nie dokonał weryfikacji merytorycznej tej okoliczności); 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego wyroku z pominięciem wynikającego z akt sprawy całokształtu okoliczności i materiału dowodowego, przy braku związania Sądu zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną zawartą w skardze, w odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu decyzji Starosty (nieskorygowanego decyzją organu II instancji) ustalenia dotyczącego niezrealizowania celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...] oraz niewypowiedzenie się w zakresie zgodności w/w ustalenia z rzeczywistością (stanem faktycznym i prawnym), a tym samym poprzez bezpodstawne zaakceptowanie tego błędnego ustalenia (poprzez pozostawienie go w uzasadnieniu decyzji Starosty), co było wynikiem błędnej i niewszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokonanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), w tym poprzez nie zanegowanie ustalenia Starosty, iż po przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości nie dokonano na niej żadnych czynności, ukierunkowanych na realizację wszelkiej potencjalnej postaci celu wywłaszczenia, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku o braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), tj.: o realizacji celu wywłaszczenia na wszystkich działkach objętych niniejszym postępowaniem, zaś zawarte w uzasadnieniu decyzji błędne ustalenia, będąc częścią decyzji, mogą oddziaływać na interes prawny stron; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, iż naruszenie to pozostaje bez żadnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy naruszenie to miało wpływ na wynik spraw, gdyż zbędne i niedopuszczalne ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy) co do niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości (działki nr [...] i [...]), będąc integralną częścią decyzji, pozostają nadal w obrocie prawnym, a ich treść ma wpływ na wynik sprawy, oraz mimo jednoczesnego odstąpienia od merytorycznej weryfikacji tego ustalenia co do jego zgodności z rzeczywistością, 4. art 134 § 2 w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich ocen prawnych (co do niezastosowania w sprawie art. 229 u.g.n.), które w istocie prowadzą do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego; 5. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, iż organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny są związane oceną prawną, wyrażoną w wyroku WSA z dnia 27 kwietnia 2005r., I SA/Wa 357/04, w sytuacji gdy w/w wyrok uchylał decyzję Wojewody z innych przyczyn niż obraza przepisu art. 229 u.g.n., nadto dotyczył jedynie działki nr [...], a wreszcie zmianie uległa wykładnia przepisu art. 229 u.g.n. w zakresie ujawnienia użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998r.; 6. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: a)uznanie, iż organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ze wskazaniem, iż naruszenie pozostało to bez wpływu na wynik sprawy, przy niemożliwości jednoznacznego ustalenia na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w czym Sąd upatruje naruszenia w/w przepisów, a tym samym nie ma możliwości oceny, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; b) nieprzedstawienie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia faktycznego dotyczącego realizacji łub braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości (działki nr [...] i [...]), a także niepełność uzasadnienia polegającej na stwierdzeniu, iż z jednej strony organ nie był obowiązany badać, czy działki obciążone prawem użytkowania wieczystego, były zbędne na cel wskazany w wywłaszczeniu, przy jednoczesnym pozostawieniu decyzji Wojewody utrzymującej decyzję Starosty (wraz z uzasadnieniem zawierającym w/w ustalenia), bez wyjaśnienia przyczyny, dla których ustalenia te mogły pozostać w uzasadnieniu decyzji organu I instancji; c) pominięcie w treści uzasadnienia oceny w zakresie zasadności lub niezasadności skorygowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sposób wskazany w skardze, a tym samym pominięcie zarzutów skargi i jej uzasadnienia, kwestionujących wprost poszczególne fragmenty uzasadnienia i zmierzających do ich wyeliminowania; d) niekonsekwencję polegającą na przyjęciu wniosku, iż organ nie był obowiązany badać, czy działki obciążone prawem użytkowania wieczystego, były zbędne na cel wskazany w wywłaszczeniu, jednak bez wyjaśnienia, jak należy traktować ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty (mając na uwadze fakt, iż uzasadnienie jest częścią decyzji), zważywszy utrzymanie decyzji Staroty w mocy przez Wojewodę i oddalenie skargi, co prowadzi do wniosku o niekompletności i wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, nie wyjaśnieniu w nim istoty sprawy, w tym nieprzedstawienie zarzutów skargi oraz nieprzedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (z należytym uzasadnieniem), co w rezultacie uniemożliwia polemikę ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, a tym samym kontrolę orzeczenia; 2. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, iż wniosek o wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej celem zastosowania w/w normy prawnej winien zostać złożony przed 1 stycznia 1998 r., w sytuacji gdy może to nastąpić po w/w dacie, a nadto poprzez uznanie, iż wystąpienie przesłanek wymienionych w tym przepisie daje podstawę do odmowy zwrotu, a nie do umorzenia postępowania, 2) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust, 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż jest możliwa (choć zbędna) weryfikacja przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym zachowania terminów realizacji celu, badania realizacji celu wywłaszczenia czy zbędności na ten cel, w sytuacji gdy utrata władztwa nad nieruchomością przez skarżącego stanowi przeszkodę powodującą niedopuszczalność badania i weryfikacji w decyzji w/w merytorycznych przesłanek; 3) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż dla oceny zbędności nieruchomości decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o jej zwrot w sytuacji, gdy terminy określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r.; 4) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do działek nr 77 i 80 nie został zrealizowany, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy jednoczesnym pominięciu w okolicznościach sprawy, iż: - cel wywłaszczenia dokonanego na podstawie umowy, zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie zawarcia umowy: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) mógł być ogólny i nie wymagał doprecyzowania, - ocena realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do spornych działek winna być dokonywana w kontekście realizacji większego kompleksu (osiedla mieszkaniowego). Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 13 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za Sądem wojewódzkim należy zauważyć, że podmiot wywłaszczony, który wystąpił o zwrot przedmiotowych nieruchomości i zainicjował kontrolowane postępowanie administracyjne zaakceptował decyzje administracyjne organów, że nie jest dopuszczalny zwrot czterech działek z powodu ustanowienia na części z nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej przed dniem 1 stycznia 1998 r., zaś dwie z nich zostały przeznaczone pod urządzenie drogi publicznej. Kluczowym zagadaniem rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy jest kwestia czy Sąd I instancji zasadnie zaakceptował decyzje administracyjne organów administracji publicznej – rozstrzygających wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którymi odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Brązowniczej, stanowiącej działki ew. nr [...] i nr [...] oraz części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu 7-08-10 (własność m.st. Warszawy). Skarżący kasacyjnie – Prezydent m. st. Warszawy uzasadnia w środku odwoławczym (skardze kasacyjnej) stanowisko, że organy winny umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Wokół powyższego zasadniczo koncentrują się zarzuty ulokowane w środku odwoławczym. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności odnieść się należy do niezasadnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, decyzja administracyjna (rozstrzygnięcie) organu jest prawidłowa pomimo, że organy – co wskazano w ostatniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie dopełniły określonych powinności wnikających z k.p.a. ("/.../. Naruszenie to pozostaje jednak bez żadnego wpływu na wynik sprawy. /.../"). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostały także naruszone w szczególności przepisy postępowania. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku przywoływanymi w środku odwoławczym k.p.a. oraz p.p.s.a. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja administracyjna o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone właściwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane, natomiast zaistniałe nieprawidłowości nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie, tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organy odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić. Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Rozważając niniejszym podstawową dla rozpoznawanej sprawy kwestię – sposobu załatwienia złożonego wniosku o zwrot nieruchomości – nie można tracić z pola widzenia uwypuklanego w judykaturze celu postępowania administracyjnego, co w pełni podziela skład Sądu rozpoznającego sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza (jurysdykcyjna) organów administracji publicznej zmierzającej do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 476). Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może mieć postać zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, które można wyróżnić przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. W pierwszym wypadku decyzja spełnia żądania strony zawarte w podaniu, natomiast w drugim nie (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010). W Komentarzu do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Chróścielewskiego Wojciecha i Kmieciaka Zbigniewa (Opublikowano: WKP 2019, teza 3), wprost stwierdzono, że "Najmniej wątpliwości budzi podział na decyzje pozytywne i negatywne, wyróżnione przy użyciu kryterium uwzględnienia żądania strony. Każda z tych decyzji ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania." (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za powyższym wyrażonym w orzecznictwie stanowiskiem wskazującym, że zarówno decyzja pozytywna, jak i negatywna ma charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, mimo że decyzja negatywna stanowi wyraz odmowy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony postępowania. W odniesieniu zaś do kwestii wyboru sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji odmownej czy decyzji umarzającej postępowanie, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można zaobserwować pewną niestabilność (chwiejność) poglądów co do przypadków umorzenia postępowania. Tym niemniej można wyłonić słuszny kierunek zmierzający do przyjęcia, że decyzję odmawiającą żądaniu strony należy wydać wtedy, gdy domaga się ona uprawnienia jej nienależnego, natomiast gdy strona domaga się uprawnienia w ogóle nie przewidzianego w przepisach prawa, należy postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 481). Wskazać też trzeba na powszechnie akceptowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony wyrok." (wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 79/10). Przywołać jeszcze trzeba poglądy, zgodnie z którymi przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 20/10, w którym stwierdzono, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne."). Jedną z fundamentalnych zasad państwa prawa jest bowiem zasada, że kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać. Organ władny jest zatem orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy uprawnienie istnieje tylko w przekonaniu strony, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona przez organy poprzez wydanie decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Należy natomiast zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji popartym orzecznictwem, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2789/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże cały czas jest to orzeczenie o charakterze merytorycznym tj. oddalającym wniosek o zwrot, nie zaś formalnym, jakim jest umorzenie postępowania. Innymi słowy zastosowanie art. 229 u.g.n. powoduje skutek w postaci odmowy zwrotu, nie zaś umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Okoliczność, jak zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że Gmina Warszawa Bielany oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz Warszawskiej Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej Chomiczówna niezabudowany grunt, w skład którego wchodziły m.in. działki, o zwrot których ubiega się była właścicielka, powoduje, że nie jest możliwe dokonanie ich zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Obciążenie działek gruntu prawem użytkowania wieczystego wyklucza dopuszczalność ich zwrotu, ponieważ prawo to mogło istnieć jedynie na nieruchomości stanowiącej własność publiczną skarbowych lub samorządowych (art. 232 i art. 233 k.c.). W wyniku zaś orzeczenia o zwrocie, prawo użytkowania wieczystego pozostawałoby na tych działkach, które nie stanowiłyby własności publicznej. Organy zaś w tym postępowaniu nie są władne aby oceniać, a tym bardziej kwestionować, ustanowionego prawa użytkowania wieczystego (wyroki NSA: z dnia 15 marca 2018r. sygn. akt I OSK 2780/17, z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/11, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć też należy, iż w wyroku z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 210/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady z art. 136 ust. 3 u.g.n., a w sytuacji jego wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Przepis art. 229 u.g.n. należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z dnia 11 września 2020 r. sygn. I OSK 210/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skoro stan faktyczny polega na tym, co zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że w dacie orzekania przez Wojewodę, sporne działki były obciążone prawem użytkowania wieczystego, organ nie był obowiązany badać, czy stały się one zbędne na cel wskazany w wywłaszczeniu czy też nie. Jednocześnie była to ocena merytoryczna uzasadniająca odmowę zwrotu nieruchomości, nie zaś umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ naruszył art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to pozostaje jednak bez żadnego wpływu na wynik sprawy. Ustalono bowiem bezspornie, że dwie działki obciążone są prawem użytkowania wieczystego. Jedynie z tych ustaleń organ nie wyprowadził właściwych wniosków, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji. Niemniej jednak owo uchybienie, co Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyżej, pozostaje bez żadnego wpływu na treść wydanej merytorycznej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, mając na względzie poczynione ustalenia, należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.