II SA/Gl 517/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakazu składowania materiałów sypkich oddala skargę. Pismem z dnia 12 lipca 2010 r. J. K. wystąpił do Starosty [...] o podjęcie działań celem wstrzymania handlu materiałami sypkimi, prowadzonym na działce nr [...] w C. przy ul. [...]. Starosta wniosek ten przekazał wg. właściwości Burmistrzowi Miasta i Gminy K., który z kolei wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium wyznaczyło do rozpoznania sprawy Starostę [...], wskazując na tryb z art. 362 Prawa ochrony środowiska i brak podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejnym pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. J. K. zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wyegzekwowanie od właścicieli działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości C., postanowień planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K. w przedmiocie zakazu składowania materiałów sypkich, w tym węgla. Następnie J. K. sprecyzował żądanie wniosku poprzez wykluczenie z jego zakresu kwestii związanych z legalnością budowy wagi oraz kwestii wniosku o pozwolenie na budowę wagi, a skupienie roszczenia na samoistnym wyegzekwowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej wskazanym zakresie. Powyższe pisma Starosta [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. w trybie art. 65 § 1 kpa, który to organ postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podał, że art. 81 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ustawy – Prawo budowlane nakłada na organy architektoniczno-budowlane i nadzór budowlany obowiązki badania zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, lecz przez pryzmat nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego a nie samoistnego egzekwowania zapisów planów w oderwaniu od stanów faktycznych nie kwalifikujących się do subsumpcji hipotez artykułów regulowanych w/w aktem prawnym. Z okoliczności faktycznych wniosku wynika, że dotyczy bezpośrednio i wyłącznie kwestii składowania węgla na działce nr [...], co do której zapisy miejscowego planu zawierają zakaz takiego wykorzystania gruntu. Wskazany stan faktyczny nie zawiera się w katalogu spraw z art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określającego (na zasadzie katalogu zamkniętego) kompetencje i zadania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z uwagi na powyższe, wobec ściśle sprecyzowanego przedmiotu wniosku ("składowanie węgla"), nie kwalifikującego się do stosowania przepisów prawa budowlanego, niezasadne było przekazanie w trybie art. 65 § 1 kpa do organu nadzoru budowlanego wniosku J. K. z powołaniem się na przesłanki z art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem organu, co prawda sprawa będąca przedmiotem wniosku, należy do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia której nie przewidziano żadnej formy rozstrzygnięcia aktem administracyjnym, zachodzi brak możliwości ustalenia organu właściwego do załatwienia wniosku i wdrożenia trybu z art. 65 § 1 kpa. Jednocześnie brak podstaw do uznania, że sprawa ta ma charakter cywilnoprawny, co skutkowałoby zwróceniem pisma w trybie art. 66 § 3 kpa. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" zawarta w art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym: "...Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. ...". Zwrócono też uwagę, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego, zaliczane są w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji do źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działanie organów które je ustanowiły. Zakresem wniosku J. K. objęte jest roszczenie o wyegzekwowanie naruszonego zakazu wynikającego z zapisów miejscowego planu. W powyższych okolicznościach, z uwagi na redakcję art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zasadnym wydaje się zastosowanie przepisów tej ustawy, gdzie kwestię wierzyciela wykonania obowiązku reguluje art. 5 § 1 pkt 2 ustawy, a kwestię ustalenia organu egzekucyjnego art. 20 § 1 ustawy. Z uwagi na okoliczność, że przedmiot żądania wniosku J. K. nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, zachodzi jednak przeszkoda formalna do zastosowania art. 65 § 1 kpa. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. K. zarzucił naruszenie art. 61a § 1 kpa, domagając się jego uchylenia i kontynuowania postępowania zgodnie z wnioskiem, bądź też wniósł o wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem wyegzekwowania naruszonych postanowień planu miejscowego. Zdaniem strony, przepisy art. 80 i art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednoznacznie wskazują bowiem na obowiązek badania zgodności zagospodarowania terenu z planem miejscowym, co dotyczy jego wniosku. Jednakże zaskarżonym postanowieniem podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Tymczasem składowanie materiałów sypkich, w tym węgla, nie ma związku z wykonywaniem lub wykonaniem robót budowlanych. Obowiązek badania zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma zaś zastosowanie na etapie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Odnosząc się zaś do wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, organ II instancji wyjaśnił, że do jego właściwości nie należy prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu, organem właściwym do wyegzekwowania planu jest zaś Gmina K. Stąd też podzielił pogląd organu I instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego J. K. po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania zarzucił, że skoro plan miejscowy, jest aktem prawa, nie może być sytuacji, w której brak jest organu właściwego do wyegzekwowania jego postanowień. Powołał się nadto na uciążliwość funkcjonującego na sąsiedniej działce składowiska węgla. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Postępowanie mające na celu likwidację składowiska węgla na działce nr [...], nie mogło być wszczęte przed organami nadzoru budowlanego, a równocześnie brak było podstawy do przekazania wniosku skarżącego o wyegzekwowanie postanowień planu miejscowego innemu organowi, czy też zwrotu wniosku z uwagi na właściwość sądu powszechnego (art. 65 § 1 i art. 66 § 3 kpa). Brak właściwości organów nadzoru budowlanego jest oczywisty w sytuacji, gdy składowisko węgla nie stanowi obiektu budowlanego, ani też nie wiąże się z realizacją robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego. Zasady działania organów nadzoru budowlanego i ich kompetencje wylicza art. 83 tej ustawy. W każdym wypadku działania tych organów muszą zatem dotyczyć procesu budowlanego w rozumieniu ustawy. Tymczasem składowanie materiałów sypkich (węgla) jest zmianą zagospodarowania terenu, lecz działalność ta nie stanowi żadnego przypadku wykonywania robót budowlanych. Podkreślić przyjdzie, że z akt sprawy wynika, że od 2009 r. przed PINB w M. prowadzone jest postępowanie w sprawie legalności budowy wagi towarowej, służącej do prowadzenia działalności gospodarczej (składu węgla). Wniosek skarżącego z dnia 4 czerwca 2012 r. nie dotyczy jednak żadnych obiektów budowlanych, np. utwardzenia terenu. Tak sprecyzowane żądanie (pismo z dnia 17 lipca 2012 r.), nie mogło być rozstrzygnięte w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Zachodziła zatem przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania, co uzasadniało wydanie postanowienia odmownego w trybie art. 61a § 1 kpa. Wyjaśnić też przyjdzie, że zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany, trwającej do roku, wymaga ustalenia warunków zagospodarowania w drodze decyzji organu gminy. Sankcje braku takiej decyzji przewiduje art. 59 ust. 3 tej ustawy, wskazując równocześnie na właściwość wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Przepis art. 59 ust. 3 ustawy nawiązuje jednak do ust. 2, w którym mowa jest o braku planu miejscowego. Literalna wykładnia daje zatem podstawę do przyjęcia, że podjęcie działań w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu... możliwe jest jedynie wówczas, gdy na danym terenie brak jest planu miejscowego. Jednak lukę prawną próbuje wypełnić orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując na możliwość takiej wykładni tego przepisu, że w tym trybie możliwe jest podjęcie działań przez organ gminy także w przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, LEX nr 537786 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 493/10, LEX nr 758523). O ile zatem istnieje w ogóle prawna możliwość wyegzekwowania zapisów planu miejscowego w postaci zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na składowaniu węgla na terenie działki nr [...], wbrew jednoznacznemu zakazowi, wynikającemu z aktu prawa miejscowego, to właściwy jest organ gminy zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu.... Na taki tryb wskazał też organ odwoławczy w motywach zaskarżonego postanowienia. Stąd też rodzi się pytanie, czy zasadna była odmowa wszczęcia postępowania, czy też należało wniosek skarżącego przekazać Burmistrzowi Miasta i Gminy K. w trybie art. 65 § 1 kpa. Zdaniem składu orzekającego, w sytuacji gdy przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] r., wskutek sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem a Starostą [...], Kolegium wyznaczyło Starostę, wskazując na tryb z art. 362 Prawa ochrony środowiska, brak było przesłanek do dalszego przekazywania wniosku przez organy nadzoru budowlanego, zwłaszcza że skarżący upatrywał właściwości tych organów w świetle art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 Prawa budowlanego. Niezbędne było w takim stanie rzeczy przesądzenie braku właściwości organów nadzoru budowlanego do wyegzekwowania zapisów planu miejscowego wskutek przekazania wniosku przez Starostę [...]. Nie wiadomo przy tym, czy organ ten załatwił sprawę, przekazaną postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. na gruncie ustawy – Prawo ochrony środowiska. O ile jednak w tym postępowaniu nie zapadła decyzja, kończąca postępowanie zgodnie z art. 104 kpa, skarżącemu przysługuje ochrona prawna w drodze odrębnej skargi na bezczynność tego organu – po uprzednim wniesieniu zażalenia do Kolegium. Nie pozbawia to też skarżącego możliwości złożenia do Burmistrza Miasta i Gminy K. kolejnego wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu.... Oba te tryby nie są konkurencyjne, gdyż są oparte na innych przesłankach i podstawach prawnych. W niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto zaś jedynie kwestię braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów prawa budowlanego. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 61a § 1 kpa oraz art. 80 i art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). mw