II SA/Gl 519/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 4 ust. 4 oraz § 23 ust. 1, § 24 ust. 1 i § 25 ust. 1 Załącznika nr 1. Pismem z dnia 28 lutego 2014 r. Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił uchwale Rady Gminy Godów z dnia 29 października 2012 r. Nr XXV/189/2012 z załącznikiem nr 1 rażące naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b oraz pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 135 rozporządzenia Ministra Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: 1/ nałożenie w § 4 ust. 4 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Godów" na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli, nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich powstaniu w sytuacji, gdy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego, do których nie należą dachy i gzymsy budynków. 2/ zobowiązanie w § 23 ust. 1 tego regulaminu właścicieli budynków jednorodzinnych do przeprowadzania w miarę potrzeby deratyzacji oraz zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowane są zakłady przetwórcze, fermy hodowlane, obiekty publiczne przeprowadzania deratyzacji co najmniej dwa razy w roku w okresach wiosny i jesienią, podczas art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 w części obejmującej wymienione przepisy § 4 ust. 4 i § 23 ust. 1 regulaminu. W uzasadnieniu przytoczył przepisy art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminie przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i w zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie czystości i porządku wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożony na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 4 regulaminu obowiązek usuwania sopli i śniegu z dachów i gzymsów niezwłocznie po ich powstaniu "nieprawidłowo realizuje delegację ustawową, w sposób odbiegający od jej treści". Nie znajduje również oparcia w treści wymienionego w ustawie art. 4 treść § 23 ust. 1 regulaminu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy ustawodawca upoważnił radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy Godów realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie obejmuje upoważnienia do nałożenia przez radę na podmioty prywatne takiego obowiązku. Uprawniona jest wyłącznie do wyznaczenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji, bez prawa możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Reasumując Prokurator stwierdził, iż akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanej legalności aktu wykonawczego i jest jako taki niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b i pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 135 rozporządzenia Rady Ministrów sprawie zasad techniki prawodawczej, ponieważ w "demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania". W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Gminy Godów pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi. W zakresie zarzutu dotyczącego wyjścia poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdził, iż rację ma skarżący wskazując, iż rada gminy obowiązana jest do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej prowadzenia. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 212/10) przyjął, że "zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że cele upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji...". W nawiązaniu do tych założeń gminny legislator uściślił, że wyznaczenie obszarów nastąpi poprzez wskazanie rodzajów nieruchomości na terenie gminy, które podlegają obowiązkowi deratyzacji. Kryterium konkretyzującym delegację ustawową nie jest więc osoba właściciela, tylko rodzaj (funkcja) nieruchomości (jako wyznacznik zasięgu deratyzacji). Doprecyzowano też, że kolejnym kwantyfikatorem są nieruchomości mieszkalne. Nie można zatem zgodzić się z postawionym w skardze zarzutem. W odniesieniu do drugiego zarzutu, Gmina uznając jego zasadność rozpoczęła prace legislacyjne mające na celu usunięcie zasygnalizowanego mankamentu. Pismem z dnia 7 maja 2014 r. pełnomocnik Rady Gminy Godów złożył uchwałę Rady Gminy Godów z dnia 28 kwietnia 20014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Godów, wnosząc o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, iż w nowej uchwale w § 4 ust. 1 wprowadzono zapis dostosowany do kierunku wykładni przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b ustawy zaprezentowanej w skardze. Podobnie postąpiono w § 23 tej uchwały dotyczącym deratyzacji. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. Prokurator wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, niż podtrzymuje jej tezy pomimo, iż zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą. Dodatkowo rozszerzył zakres skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności także § 24 ust. 1 i § 25 ust. 1 zarzucając niedopuszczalną subdelegację. Jednocześnie wycofał zarzut naruszenia § 135 rozporządzenia Rady Ministrów sprawie zasad techniki prawodawczej, w to miejsce formułując zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej we wnioskowanej części z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności skład orzekający przyjął, iż pomimo utraty mocy obowiązującej kwestionowanej uchwały, a to z uwagi na fakt podjęcia przez Radę Godów nowej uchwały w dniu 28 kwietnia 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy Godów, w sprawie ma zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożoną skargą, a to z uwagi na odmienność skutków prawnych, jakie pociąga za sobą uchylenie lub utrata mocy uchwały jednostki samorządu terytorialnego z jednej strony i jej usuniecie z obrotu przez sąd administracyjny z drugiej strony. Stosownie do treści art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części (w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach- uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego), a zatem tego rodzaju rozstrzygnięcie powoduje, że uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego czyli do kształtowania uprawnień i obowiązków jej adresatów. Inaczej mówiąc uchylenie uchwały czy też utrata przez nią mocy z innych przyczyn wywiera skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia lub wystąpienia zdarzenia powodującego taki skutek, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenia dla czynności dokonanych na podstawie takiej uchwały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn.. akt II OSK 1046/07, Lex 384291). Odnosząc się do zarzutów złożonej skargi, należy uznać je za w pełni zasadne. Stwierdzić trzeba, że rada gminy może podejmować uchwały tylko na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej Zasada ta wynika z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zwłaszcza ten drugi przepis stanowi wprost, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (a taki charakter, jak wspomniano powyżej, ma uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy). Zasada ta została powtórzona także w przepisach niższej rangi, w tym w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu delegacji, a unormowania wykraczające poza jej zakres należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku zaskarżenia ich do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako akcie prawa miejscowego, wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że treść § 4 ust. 4 i § 23 ust. 1 a także § 24 ust. i 25 ust. 1 regulaminu wykracza poza treść wynikającą z treści przytoczonego przepisu czyli poza ustawową delegację. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy wynika, że rozpatrywane wymagania obejmują uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego, za taką część zaś można uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób niemających do niej tytułu prawnego, czyli dojście prowadzące do zlokalizowanego na niej budynku, w tym np. schody wiodące do wejścia (zob. P.Chmielnicki, [w:] B.Dziadkiewicz, P.Chmielnicki, K.Bandarzewski, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, uwagi do art. 4 pkt 13). W jego świetle brak jest zatem podstaw i upoważnienia dla Rady Gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 4 regulaminu do usuwania z dachów i gzymsów budynków sopli i śniegu niezwłocznie po ich powstaniu, nawet jeśli mogą one stwarzać zagrożenie dla osób trzecich (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 174/12,Lex 1221378 czy w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011, sygn. akt II SA/Ol 145/11, Lex 786791). W tym ostatnim wyroku słusznie podkreślono, że dachy i gzymsy budynków nie stanowią części nieruchomości przeznczonej do użytku publicznego, nawet jeżeli wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Nie oznacza to oczywiście, że właściciel nie ma takiego obowiązku i że nie może ponieść odpowiedzialności prawnej związanej z jego nieprzestrzeganiem, w szczególności odpowiedzialności za wyrządzoną w ten sposób szkodę. Jednak kwestii tych nie można normować w regulaminie utrzymania czystości i porządku na ternie gminy. Trafny jest również zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia wynikający z zapisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie z tym zapisem w regulaminie rada gminy wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i wskazuje terminy jej przeprowadzenia. Zatem ta norma kompetencyjna nie pozwala na nałożenie na podmioty prywatne obowiązku przeprowadzenia deratyzacji jak to uczyniono w § 23 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z wolą ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Powyższej wskazana norma uniemożliwia zatem radzie gminy scedowanie na organ wykonawczy gminy jej kompetencji do wyznaczania terminów i obszarów obowiązkowej deratyzacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11). Zasadę tę łamią zapisy § 24 ust. 1 i § 25 ust. 1 regulaminu, stanowiąc swoistą subdelegację przedmiotowego obowiązku na wójta, co jest niedopuszczalne. Oznacza to, że dokonana przez Radę Gminy w tych przepisach swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na Wójta nie ma ustawowego umocowania. To Rada Gminy Godów jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Z tych też względów zachodziła podstawa prawna do wyeliminowania wadliwych zapisów uchwały w drodze stwierdzenia ich nieważności. Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.