II SA/Gl 525/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2018 r. S. S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki D. L. (ur. [...] r.), na okres roku 2018/2019. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 2, 10 i 11, art. 9, art. 10, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1-4, art. 18, art. 19, art. 20, art. 21 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.), art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1467) oraz art. 41, art. 104, art. 110, art. 127, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500,- zł. miesięcznie, na okres od 1 października 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. na uprawnioną córkę, do czasu ukończenia przez nią 18 roku życia. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 2, 10 i 11, 18, art. 9, art. 10, art. 12 ust. 1 i 2, art. 18, art. 19 ust 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ustawy oraz art. 41, art. 104, art. 110, art. 127, art. 127a i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), uchylił z dniem [...] r. decyzję własną z dnia [...] r., przyznającą skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania administracyjnego wystąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej z uwagi na podjęte przez nią zatrudnienie Zatem dochód na osobę w rodzinie wyniósł od miesiąca listopada 2018 r. kwotę 1 166,51 zł. i przekroczył kryterium dochodowe (tj. 725 zł.). Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie, w którym podała, że podjęła pracę na pełen etat z dniem [...] września 2018 r., jednak w dniu [...] października 2018 r. etat ten został zmniejszony do ½ wymiaru czasu pracy. Podała, że podjęła pracę na pełen etat z dniem [...] września 2018 r., jednak w dniu [...] października 2018 r. etat ten został zmniejszony do ½ wymiaru czasu pracy. Z tego powodu prosiła o ponowną weryfikację uzyskiwanych przez nią dochodów. Nadmieniła, że nie miała możliwości przedstawienia dokumentów po zmniejszeniu wymiaru czasu pracy. W załączeniu do odwołania przedłożyła informację o warunkach zatrudnienia, umowę o pracę, aneks, zaświadczenie o wysokości dochodów w miesiącu listopadzie 2018 r. (k. 58 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podało, że skarżąca nie działała zgodnie z pouczeniem ujętym w decyzji z dnia [...] r., przyznającej jej świadczenie z funduszu alimentacyjnego i nie poinformowała organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Wiadomość o zmianach organ pierwszej instancji powziął z urzędu i samodzielnie podjął działania zmierzające do ustalenia wysokości dochodu osiągniętego przez skarżącą za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. październik 2018 r. Z dokumentów załączonych do odwołania wynika, że dopiero od dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca podjęła prace na ½ etatu w "A." w G. Skarżąca nadal jest jednak zatrudniona i osiąga z tego tytułu dochód. Zdaniem organu odwoławczego istnieje sprzeczność pomiędzy aneksem z dnia [...] października 2018 r. do umowy o pracę zawartej w dniu [...] września 2018 r., a umową o pracę zawartą w dniu [...] grudnia 2018 r., która polega na tym, że w aneksie wymiar czasu pracy na 1/2 etatu obowiązywał od dnia [...] listopada 2018 r., natomiast w umowie określono ten termin od dnia [...] grudnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostały dołączone przez skarżącą do odwołania zaświadczenia o wysokości osiągniętych dochodów za miesiąc listopad 2018 r. w kwocie 907,18 zł. ("A." w G.) oraz w kwocie 600 zł. ("B." W. S.). W skardze z dnia 18 lutego 2019 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania do organów Państwa poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu i nie przeprowadzenie całościowej analizy akt sprawy. Jej zdaniem, organ ani nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ani też nie ocenił go, oraz naruszył art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zmniejszenie wymiaru czasu pracy i połączone z tym obniżenie wynagrodzenia, nie stanowi utraty dochodu. Dokonano również błędnych wyliczeń poprzestając jedynie na obliczeniu jej dochodu za miesiąc październik 2018 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego umowa o pracę z dnia [...] września 2019 r. pozostaje w sprzeczności z aneksem z dnia [...] października 2018 r. oraz kolejną umową z dnia [...] grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 525/19, oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 21 akt sądowoadministracyjnych). Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. skarżąca podniosła, że jej zdaniem w sprawie nastąpiła utrata części etatu i w związku z tym zmiana wysokości wynagrodzenia będąca faktycznie utratą części dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa organy różnej instancji tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża też art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, rozpoznając niniejszą sprawę, uchybiło zasadzie dwuinstancyjności postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydent Miasta G. z dnia [...] r., orzekającą o uchyleniu z dniem [...] r. decyzji z dnia [...] r., przyznającej skarżącej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki, do czasu ukończenia przez nią 18 roku życia, w kwocie 500,- zł. miesięcznie, na okres od 1 października 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. Podstawę materialnoprawną powyższych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018r. poz. 554 z późn. zm., dalej jak dotychczas w skrocie: "ustawa"), w szczególności jej art. 9, art. 2 pkt 17c i 18c, a także art. 3 pkt 1a i 1c ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.). Art. 9 ustawy stanowi: "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo" (ust. 1). "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł." (ust. 2). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest jego prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ust. 4a). Organy obu instancji uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 9 ust. 2 ustawy, bowiem przekracza miesięcznie kwotę dochodu w wysokości 725 zł. na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 2 ust. 5a ustawy dochód członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a (ust. 5a). Tymczasem, dochód rodziny oznacza to dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych (ust. 5), a więc to dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych (art. 2 ust. 4 ustawy). Dochodem, zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych są po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1509 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 3 pkt 1c tej samej ustawy, dochodami są również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Dochody te określane są w tiret 1-33, a tiret 29 mówi, że są to kwoty otrzymane na podstawie art. 27 ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Niesporne jest, że skarżąca w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. wykonywała pracę na ¼ etatu w "C." J. G. w G., co wynika ze świadectwa pracy z dnia [...] r. Następnie z dniem[...] września 2018 r. uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia na cały etat w "A." w G., który w miesiącu październiku 2018 r. wyniósł 1 749,35 zł. Jednakże w miesiącu listopadzie 2018 r. z powodu zmniejszenia tamże wymiaru zatrudnienia na ½ etatu od dnia [...] 12.2018 r. do dnia [...] 12.2019 r., dochód ten wyniósł netto 907,18 zł., powyższe wynika z zaświadczenia o wysokości dochodu (bez daty, k. 59 akt administracyjnych). Dodatkowo, skarżąca od dnia [...] lipca 2018 r. na czas nieokreślony wykonywała pracę w wymiarze ¼ etatu w firmie "B." W. S. w siedzibą w G. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostały dołączone przez skarżącą do odwołania zaświadczenia o wysokości osiągniętych dochodów za miesiąc listopad 2018 r. w kwocie 907,18 zł. oraz co miesiąc w kwocie 600 zł. (firma "B." W. S.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że dochód skarżącej na osobę w rodzinie od miesiąca października wynosi 1 166,51 zł. i przekracza kwotę kryterium dochodowego (725, - zł), natomiast organ odwoławczy podał, że za ten sam okres dochód wynosi 1 416,51 zł. (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Rozbieżność ta nie została wyjaśniona. Materiał zgromadzony w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie daje możliwości, by ocenić, czy do takiej zmiany wysokości dochodów faktycznie doszło. Nie ma w aktach administracyjnych umowy o pracę skarżącej z dnia [...] września 2018 r., do której przedstawiła aneks. Organ odwoławczy przyjął, że kwotą, o którą należy "powiększyć" dochód uzyskiwany przez skarżącą jest jej dochód (wynagrodzenie za pracę) za miesiąc październik 2018 r. w wysokości 1 749,35 zł. W tym zakresie organ odwoławczy musi dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń, czy i w jakiej wysokości skarżąca uzyskała dochód podczas jej zatrudnienia na cały etat, a następnie na pół etatu i czy w świetle regulacji ustawowych jest to dochód, który nadal jest uzyskiwany oraz z jakich powodów tak uważa. Ustalenia w tym względzie mogą mieć istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, bowiem w wyniku doliczenia do miesięcznego dochodu rodziny skarżącej dochodu z miesiąca października 2018r. organ odwoławczy ustalił, że doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego o kwotę wyższą niż wskazał to organ I instancji (tj. 1 416,51 zł. a nie 1 416, 51 zł.). Sąd w tym zakresie nie może dokonywać własnych ustaleń i zastępować w tym względzie organu odwoławczego. Z akt nie wynika również w jakim konkretnie miesiącu doszło faktycznie do uzyskania dochodu. Jak niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych uzyskanie dochodu następuje dopiero wtedy, gdy określona kwota zostanie wypłacona. Nie dokonano w sprawie jakichkolwiek ustaleń co do tego, kiedy faktycznie doszło do wypłaty wynagrodzenia należnego skarżącej, poprzestając na zaświadczeniu od pracodawcy, które nie określa daty wypłaty kwoty wynagrodzenia, skutkującego, zdaniem organu odwoławczego, przekroczeniem kryterium dochodowego w rodzinie skarżącej. Z tego również powodu, niezależnie od niewykazania kontynuacji w zakresie uzyskiwania podwyższonych dochodów przez skarżącą w kolejnych miesiącach, uznać należało, że zgromadzony materiał nie pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji. Została ona wydana przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe i zbadać, czy istotnie doszło do utraty i uzyskania dochodu w rozumieniu przepisów omawianej ustawy oraz wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na posiadanie przez skarżącą uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej córki (do dnia [...] r.). W tym celu konieczne jest ustalenie dochodów uzyskiwanych przez skarżącą z tytułu zatrudnienia przez wszystkie miesiące pracy w zakresie wystąpienia przesłanki zmiany sytuacji dochodowej jej rodziny. W tym stanie sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.