II SA/Gl 525/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skarg A. B. (B.), M. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 lutego 2025 r. nr WINB.WOA.7722.92.2024.AS w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz A. B. (B.) 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz M. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z 14 lutego 2025 r., znak WINB.WOA.7722.92.2024.AS, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej "k.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) – dalej "P.b.", po rozpoznaniu wniesionego w ustawowym terminie zażalenia przez M. i A. B. (dalej "Strony" lub "Skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (dalej "PINB" lub "organ I instancji") z dnia 20 marca 2024 r., znak: [...], którym nałożono na Strony obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej, czy wykonana na działce nr 1 ul. [...] w B. skarpa będzie stabilna po usunięciu konstrukcji oporowej (muru oporowego z bloczków betonowych), wykonanej na tej działce tzn. czy nie spowoduje osuwania ziemi na teren nieruchomości sąsiedniej, ani też zalewania tej nieruchomości wodami opadowymi, w terminie do 30 dni od daty otrzymania postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB od 2019 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego powstającego na działce o numerze ewid. 1 przy granicy z działką o numerze ewid. 2 przy ul. [...] w B. W dniu 19 lutego 2024 r. ŚWINB wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję [...] z 23 października 2023 r., znak: [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organy nadzoru budowlanego przesądziły kwalifikację spornego muru jako konstrukcji oporowej i wdrożyły względem niego stosowne postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 P.b. Dokonując analizy sprawy ŚWINB doszedł do wniosku, że w sprawie tej nie zbadano w sposób wystarczający kwestii istniejących stosunków wodnych na działce objętej postępowaniem oraz sąsiedniej działce należącej do H. K.-S. Z akt sprawy wynika bowiem, że mur oporowy jest związany z budową skarpy, na której został usytuowany budynek mieszkalny. Z akt sprawy wynika także, że przedmiotowy mur oporowy pełni funkcję "zatrzymania wody" spływającej z tej skarpy. Zdaniem ŚWINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe mające na celu wypełnienie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z 11 maja 2022 r., sygn. akt; II SA/Gl 1550/21, zwłaszcza w kontekście zastosowania § 29 w zw. z § 30 rozporządzenia z 2 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) dalej "r.w.t.", zgodnie z którymi dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W dniu 20 marca 2024 r. PINB wydał postanowienie znak; [...], którym nałożył na Strony obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej, czy wykonana na działce nr 1 ul. [...] w B. skarpa będzie stabilna po usunięciu konstrukcji oporowej (muru oporowego z bloczków betonowych) wykonanej na tej działce tzn. czy nie spowoduje osuwania ziemi na teren nieruchomości sąsiedniej, ani też zalewania tej nieruchomości wodami opadowymi, w terminie do 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Strony złożyły sprzeciw do WSA w Gliwicach od decyzji ŚWINB z dnia 19 lutego 2024 r. W dniu 2 kwietnia 2024 r. Strony złożyły zażalenie na postanowienie PINB z dnia 20 marca 2024 r. i wniosły o jego uchylenie oraz m.in. o "wydanie nowego, w którym organ precyzyjnie wyjaśni, po co takie ustalenie i jakie będą konsekwencje (w tym dalsze czynności, kierunki działania, skutek dla toczącego się postępowanie)". W dniu 19 kwietnia 2024 r. ŚWINB wydał postanowienie znak: [...], którym zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, w związku z wniesionym przez Strony sprzeciwem od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2024 roku., znak: [...]. W dniu 13 maja 2024 r. WSA w Gliwicach wydał wyrok sygn. II SA/G 1442/24, którym oddalił sprzeciwy Stron od decyzji ŚWINB z dnia 19 lutego 2024 r., znak: [...]. W dniu 21 października 2024 r. ŚWINB wydał postanowienie znak; [...], którym podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie zażaleniowe, które zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego zawisłego przed WSA w Gliwicach, w związku z wniesionym przez Strony sprzeciwem od decyzji ŚWINB z dnia 19 lutego 2024 r. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie oraz zapoznaniu się z twierdzeniami i zarzutami podnoszonymi przez stronę w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżone postanowienie zostało wydane w ramach szerszego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie muru oporowego na działce nr 1, przy ul. [...] w B. - od strony działki nr 2 przy ul. [...] w B. Wskazał, iż jest związany wyrokami WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 1550/21 oraz z dnia 13 maja 2024 roku sygn. II SA/Gl 442/24. ŚWINB zacytował przepis art. 81c ust. 2 P.b. i stwierdził, że przepis ten stanowi w istocie instrument prowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dotyczy obowiązku dostarczenia oceny technicznej obiektu, ma charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego zadaniem jest zebranie wyczerpującego materiału dowodowego, który w niniejszym postępowaniu umożliwi organowi na podjęcie stosownych dalszych kroków, przewidzianych przepisami Prawa budowlanego. Przywołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2023 r., II SA/Bk 650/23 zgodnie z którym przepis art. 81 c ust. 2 P.b. nie służy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do zasady, ale służy usuwaniu "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego budynku, ujawnionych w stanie faktycznym wyjaśnionym na tyle, na ile pozwalają organowi nadzoru budowlanego jego możliwości techniczne, wiedza i doświadczenie jego pracowników, a więc dopiero gdy dalsze konieczne czynności przekraczają te komponenty działania organu. Organ nakładający obowiązek przedłożenia określonych ocen technicznych czy ekspertyz powinien wykazać, że wątpliwości w powyższym zakresie istnieją i dokładnie je wyjaśnić. ŚWINB stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo określił krąg podmiotów zobowiązanych do dostarczenia oceny technicznej. ŚWINB zwrócił uwagę, iż w zaskarżonym postanowieniu zabrakło wyjaśnień w co do konieczności wykonania oceny technicznej w celu usunięcia uzasadnionych wątpliwości organu. ŚWINB stwierdził, że zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem nakładającym na Strony obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej w zakresie ustalenia czy rozbiórka spornego muru oporowego wpłynie na pogorszenia stosunków wodnoprawnych na w ww. działce oraz działce sąsiedniej należącej do Państwa S.(a zatem powinna określić czy usunięcie spornego muru oporowego spowoduje osuwanie się ziemi na teren nieruchomości sąsiedniej bądź zalewanie tej nieruchomości wodami opadowymi). Należy ustalić, czy doszło do zmiany naturalnego spływu wód z działki Stron z naruszeniem praw właścicieli sąsiedniej działki, gdyż wybudowanie podstawy ogrodzenia z elementów betonowych nie musi oznaczać pełnej szczelności i braku możliwości przenikania wód pomiędzy nieruchomościami. Jednakże w ocenie organu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia PINB jest bardzo lakoniczne. Organ I instancji nie podał żadnych argumentów, które wyjaśniłyby Skarżącym zasadność nałożenia na nich powyższego obowiązku. W ocenie ŚWINB organ I instancji nie wykazał, że powstałe wątpliwości nie mogą być usunięte bez przedłożenia oceny technicznej, charakteryzującej się koniecznością posiadania przez osobę ja sporządzającą wiedzy specjalistycznej. PINB nie wskazał również, że celem ustalenia dalszego kierunku prowadzonego postępowania konieczne jest przedłożenie oceny technicznej, która wymaga wiedzy fachowej osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, pozwalające dokonać oceny koniecznych do wykonania robót budowlanych, które zgodne będą z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, a także z wymogami bezpieczeństwa. Od wyników oceny ekspertyzy zależy kierunek dalszego postępowania PINB. W konsekwencji dokonanej oceny zaskarżonego postanowienia ŚWINB uznał, że istnieją przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Skargę na to rozstrzygnięcie wywiódł Skarżący A. B. i zarzucił mu wadliwą wykładnię art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." w związku z treścią wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1550/21, gdzie organ odwoławczy, po raz kolejny, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, wskazał swoje związanie ww. wyrokiem co do kwestii, która nie została wyrzeczona w tym wyroku, a zatem, nie istnieje co do niej stan związania organu odwoławczego. Dotyczy to kwalifikacji spornej instalacji jako muru oporowego, gdzie w ocenie organu odwoławczego, jest on związany taką oceną tego wyroku, zaś w ocenie Skarżącego, ww. wyrok nie przesądził tej kwestii i jest to wprost i wyraźnie w nim wskazane. Skarga Skarżącego została zrejestrowana pod sygnaturą II SA/Gl 525/25. Skargę o podobnej treści wniosła Skarżąca M. B. Skarga ta została zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Gl 526/25. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 526/25 tut. Sąd połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania po sygnaturą II SA/Gl 525/25. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi są zasadne, ale z innych przyczyn niż podniesione w ich treści Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których nałożono na Skarżących obowiązek dostarczenia oceny technicznej określającej czy wykonana na działce nr 1 ul. [...] w B. skarpa będzie stabilna po usunięciu konstrukcji oporowej (muru oporowego z bloczków betonowych) wykonanej na tej działce tzn. czy nie spowoduje osuwania ziemi na teren nieruchomości sąsiedniej, ani też zalewania tej nieruchomości wodami opadowymi. Wskazany obowiązek należało wykonać w terminie do 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć organów był art. 81c ust. 2 P.b., zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na konkretne osoby (tj. uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podkreślić należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 527/21). Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 662/21). Te "wątpliwości" organu muszą być zatem "uzasadnione" a organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 988/21). Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/21). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać, iż z protokołu z oględzin PINB dokonanych w dniu 11 maja 2021 r. oraz wykonanych wtedy zdjęć wynika, że na działce o numerze 1, sąsiadującej z działką o numerze 2, usypano skarpę. Wody ze skarpy odprowadzane są poprzez rurę typu "peszel" do studzienki chłonnej istniejącej w narożniku działki. Peszel znajduje się w otulinie, prowadzony jest wzdłuż murku wykonanego z pustaków żelbetowych (do których wpuszczono pręty zbrojeniowe) zalane betonem, jest podsypany żwirkiem. Wysokość murku wynosi 0,47 m. Składa się on z dwóch rzędów pustaków ułożonych na przemian. Pustaki te nie są osadzone na fundamencie. Według oświadczenia inwestora nie jest to mur oporowy podtrzymujący skarpę, lecz powoduje on zatrzymanie wody. W ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie powstała "uzasadniona wątpliwość" w kwestii czy rozbiórka samowolnie wykonanego muru oporowego na działce nr 1 przy ul. [...] nie doprowadzi do pogorszenia stosunków wodno-prawnych na ww. działkach poprzez osuwanie się ziemi na teren nieruchomości sąsiedniej i zalewanie tej nieruchomości wodami opadowymi. Po dokonaniu analizy akt administracyjnych sprawy oraz treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego zdaniem Sądu nie zaistniała w sprawie przesłanka do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że co do zasady zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem nakładającym na Skarżących obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej w zakresie ustalenia czy rozbiórka spornego muru oporowego na działce nr 1 ul. [...] w B. wpłynie na pogorszenie stosunków wodnoprawnych na tej działce oraz działce sąsiedniej należącej do Państwa S. Zarzucił jedynie, że organ I instancji nie podał żadnych argumentów, które wyjaśniłyby Skarżącym zasadność nałożenia na nich powyższego obowiązku i nie wykazał, że powstałe wątpliwości nie mogą być usunięte bez przedłożenia oceny technicznej, charakteryzującej się koniecznością sporządzenia stosownej oceny w zakresie wiedzy specjalistycznej. Warto w tym momencie przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu zarzuty organu odwoławczego dotyczące uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu I instancji nie spełniają przesłanek do zastosowania przez niego art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przypomina, że organ odwoławczy jest nie tylko organem kontrolnym, ale również organem merytorycznym. Skoro ŚWINB uznał, że zgadza się co do zasady z rozstrzygnięciem organu I instancji i dostrzegł braki uzasadnienia postanowienia organu I instancji mógł w ramach swoich kompetencji je uzupełnić i naprawić błąd organu I instancji. Z uwagi na powyższe Sąd uznał zaistniałej przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia i dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.