II SA/Gl 528/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Żywcu na uchwałę Rady Gminy Jeleśnia z dnia 22 marca 2007 r. nr VI/39/07 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 24 ust. 4 w zakresie słów "na koszt inwestora (Odbiorcy usług)". Pismem z dnia 29 maja 2018 r. Prokurator Rejonowy w Żywcu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Jeleśnia z dnia 22 marca 2007 r., nr VI/39/07 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 25 maja 2007 r. (zwaną dalej Regulaminem), żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 24 ust. 4, w zakresie w jakim nakłada na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty za podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych. Uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.) oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 24 ust. 4 zaskarżonej uchwały, odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustanowienie opłaty za podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych, wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego, a takiego brak zarówno w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i w ustawie o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała wykracza zatem poza prawotwórcze kompetencje Rady Gminy w zakresie jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczenia opłaty wskazanej w Regulaminie. Podkreślono, że z brzmienia § 24 ust. 4 wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż Gmina Jeleśnia uzależnia rozpoczęcie procedury ustalania warunków przyłączenia od uiszczenia opłaty, która nie ma uzasadnienia ustawowego. Tymczasem niedopuszczalne jest nakładanie na mieszkańców gminy obowiązków w drodze aktów prawa miejscowego, do których uchwalenia brak jest wyraźnego umocowania ustawowego. Zaskarżona uchwała w zakresie w jakim wprowadza odpłatność za podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych jest sprzeczna z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., bowiem przepis ten nie zawiera takiego upoważnienia. Dalej wskazano, że katalog opłat jakie mogą zostać uwzględnione w Regulaminie jest zamknięty i muszą one cechować się ekwiwalentnością w odniesieniu do świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne usług. Z samego faktu, że art. 19 ust.2 pkt. 4 u.z.z.w. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia w Regulaminie warunków przyłączenia do sieci, nie można wywodzić upoważnienia dla gminy do wprowadzania odpłatności za takie przyłączenie. Zdaniem skarżącego nie można także przyjąć, że upoważnienie dla Rady Gminy znajduje uzasadnienie w art. 15 ust. 2 lub 3 u.z.z.w. Przepisy te ustanawiają zamknięty katalog kosztów i opłat jakie musi ponieść osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Do wydatków tych zaliczono budowę przyłączy do sieci, studni wodomierzowej oraz pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Poza tymi kosztami nie można nałożyć na mieszkańca żadnych innych opłat w związku z przyłączeniem. Budowę pozostałych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zapewnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a koszt tej inwestycji pokrywa w całości gmina z środków własnych. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma obowiązek przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.). Oznacza to zatem, że jeśli sieć kanalizacyjna lub wodociągowa została wybudowana, a osoba ubiegająca się wykonała przyłączenie kanalizacyjne lub wodociągowe, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, dodatkowo są spełnione pozostałe warunki określone w Regulaminie (wyłącznie techniczne), to przyłączenie wnioskodawcy do sieci jest obligatoryjne i bezpłatne. W odpowiedzi na skargę Pełniąca Funkcję Wójta Gminy Jeleśnia wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu pisma wskazano, że zaskarżony Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określa prawa i obowiązki Zakładu Gospodarki Komunalnej w Jeleśni oraz odbiorców usług z terenu Gminy Jeleśnia w zakresie świadczenia usług zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków. W Regulaminie tym określono m.in. warunki przyłączenia do sieci, przez które organ uchwałodawczy miał na myśli warunki techniczne oraz warunki formalne dotyczące procedury przyłączenia do urządzeń kanalizacyjnych lub wodociągowych. Zdaniem organu nie można przyjąć, że zapisem § 24 ust. 4 regulaminu Gmina wprowadziła obowiązek odpłatności za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych lub wodociągowych. Zapis ten jedynie informował, że koszt realizacji przyłącza będzie w przyszłości obciążał inwestora zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto wskazano, że z ostrożności procesowej Rada Gminy Jeleśnia uchwałą nr LI/311/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r., uchyliła § 24 ust. 4 Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w Żywcu jest uzasadniona, zaś podniesione w niej zarzuty są trafne. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, podejmowany przez organ samorządowej gminy, wymaga sformułowania kilku uwag wprowadzających, wskazujących na zasady wykonywania przez radę gminy funkcji prawotwórczej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę, na co wskazuje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, dalej: u.s.g.). W myśl tego przepisu, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie to powinno odbywać się przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 Konstytucji RP, regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podejmowany na podstawie art. 19 ust. 5 z dnia 28 września 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 328, dalej: u.z.z.w.). Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Wobec tego, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Jeleśnia z 22 marca 2007 r. kontrola Sądu musi odnosić się do kwestii jej zgodności z przepisem zawierającym delegację ustawową, a więc art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w wersji obowiązującej w tej dacie. Uwaga ta jest o tyle istotna, że nowelizacje tej ustawy spowodowały nie tylko zmiany w zakresie numeracji poszczególnych jednostek redakcyjnych, ale także w treści samej delegacji ustawowej (obecnie zmieszczonej w ust. 4 art. 19). Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w., regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Granice podmiotowe wyznaczają dwa elementy, w tym pierwszy to oczywiście "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Wedle słowniczka ustawowego oznacza to przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art. 2 pkt. 4 u.z.z.w.). Natomiast drugi to "odbiorca usług", co oznacza "każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym". Wobec tego regulamin nie może wykraczać poza wskazany wyraźnie zakres podmiotowy i określać praw i obowiązków innych podmiotów, aniżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz odbiorcy usług w rozumieniu art. 2 pkt. 3. Odnosi się to w szczególności do "osób, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne" (art. 31 ust. 1 u.z.z.w.). Zakres przedmiotowy upoważnienia to prawa i obowiązki wskazanych wyżej podmiotów w dziedzinach określonych w punktach 1 do 9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Przedmiot regulacji zawartych w regulaminie nie jest wyznaczony zbyt precyzyjnie z dwu zasadniczych przyczyn: po pierwsze – już sama treść poszczególnych przepisów zawartych w punktach 1-9 , a w ślad za tym i zakres kompetencji prawotwórczej rady gminy może być różnie wykładany; po wtóre – użycie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 zwrotu: "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (.....)" otwiera pole do rozważań czy katalog kwestii regulowanych w uchwale jest wyczerpujący, czy też w tym względzie pozostawiono pewną swobodę radzie gminy, co oznaczałoby możliwość wyjścia poza przedmiot wskazany w punktach 1-9. W ocenie Sądu, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu (regulaminu) oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścieśniający. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w pkt. 1-9. W świetle poczynionych wyżej ustaleń, za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać przyjdzie postanowienia § 24 ust. 4 w zakresie słów: "na koszt inwestora (Odbiorcy usługi)" regulaminu. W § 24 ust. 4 regulamin stanowi: "Podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych następuje na koszt inwestora (Odbiorcy usług) na warunkach określonych przez Zakład". Innymi słowy rzecz ujmując cyt. przepis uprawnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do naliczenia i pobrania sumy odpowiadającej kosztom podłączenia nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych, podczas gdy z upoważnienia ustawowego takie uprawnienie nie wynika. Koszty, jakie ponosi odbiorca w związku z budową przyłącza i przyłączeniem do sieci określa ustawa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Są to koszty związane z realizacją budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego oraz koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. Upoważnienie ustawowe, zwłaszcza wykładane z uwzględnieniem art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia daniny publicznej może wynikać jedynie z ustawy, nie uprawnia rady gminy do przyjmowania regulacji prawnych kreujących tego rodzaju daninę, jaką jest opłata za podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych. W ust. 4 § 24, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest usunięcie zwrotu "na koszt inwestora (Odbiorcy usługi)". Brzmienie tego przepisu będzie następujące: "Podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych następuje na warunkach określonych przez Zakład" . Pozostaje ono zgodne z art. 19 ust. 2 pkt. u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci. W konkluzji zatem należy uznać, że przedmiotowa uchwała (Regulamin) wykraczając we wskazanym wyżej zakresie poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w wersji obowiązującej w dacie jej podjęcia) w sposób istotny narusza w tej części prawo i jako taka jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.