II SA/Gl 529/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na skarżącej Gminy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 pr. bud., nałożył na Wójta Gminy B. (dalej: Gmina) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem czynności lub robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dotyczyło to zrealizowanej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr 1 w ramach inwestycji pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami na terenie B., D., R.", określonej w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Powyższy obowiązek powinien zostać zrealizowany do dnia 31 marca 2016 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, PINB prowadził postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było zgodność budowy sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr geod. 2 z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem odnośnie wskazanej wyżej inwestycji. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek J. S., obecnego współwłaściciela działki nr 1. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: [...]WINB) z dnia [...] r. uchylono decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r. (stwierdzającą wykonanie obowiązku przedłożenia projektu powykonawczego inwestycji, nałożonego wcześniejszą decyzją [...] z dnia [...] r.) i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Stosując się do wytycznych zawartych w decyzji [...]WINB z dnia [...] r. Starosta [...] rozstrzygnięciem z dnia [...] r. uchylił w części dotyczącej działki nr geod. 2 k.m. [...] obręb B. swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora (Gminy B.), w całości obejmującej zamierzenie budowlane pn: "Budowa kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami...". Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy. PINB, pozostając związany rozstrzygnięciem [...]WINB z dnia [...] r. znak [...], z uwagi na zaistnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, nałożył na Gminę obowiązek przedłożenia stosownego projektu zamiennego, odstępując od wstrzymania wykonanych już robót. Odwołanie od ww. decyzji w dniu 14 lutego 2016 r. złożył J. S., podkreślając, iż w przedmiotowej sprawie brak jest zgody właścicieli działki nr 2 na zmianę projektu dla zrealizowanej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej na tejże działce, a ponadto zarzucając PINB naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 4 pr. bud. i art. 2 i 64 Konstytucji RP.  [...]WINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślił w szczególności to, że projekt zamienny, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud., nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Projekt taki jest sporządzany w konkretnym celu, przewidzianym w art. 51 ust. 4 pr. bud., zgodnie z którym, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowalny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa. Wobec tego, za nieprawidłowe należało uznać ograniczenie się organu I instancji wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, z pominięciem kwestii dotyczącej dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. Organ odwoławczy przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. nie bada się kwestii złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale należy (można) badać samo prawo do dysponowania nieruchomością w tym celu. Co prawda, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10), stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże w orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (zob. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10, Sąd wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Również aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych podtrzymuje ww. linię orzeczniczą. Reprezentatywnym przykładem może być wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. (II OSK 320/14), w którym to wskazano, iż "skarga kasacyjna [organu] sprowadza się do zakwestionowania sposobu rozumienia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię uznającą, że w ramach postępowania naprawczego opartego o normę art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Zdaniem [...]WINB, nieuprawnionym i ekonomicznie nieuzasadnionym byłoby nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy organ posiada informację, iż Skarżący stanowczo nie wyraża zgody na legalizację inwestycji znajdującej się częściowo na jego działce. Trudno także zakładać, że Skarżący zmieni w przyszłości swoje stanowisko, skoro konsekwentnie od dłuższego czasu sprzeciwia się legalizacji. W skardze z dnia 9 maja 2016 r. Gmina B., reprezentowana przez Wójta Gminy (dalej: Skarżąca), podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. pominięcie przez [...]WINB okoliczności dotyczącej posiadania przez Skarżącą zgody na dysponowanie nieruchomością; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów i okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w sposób dowolny, tj. nie poparty zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł; 4) art. 138 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy . Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu przytoczonych wyżej zarzutów Skarżąca kwestionuje stanowisko organu odwoławczego odnośnie niewyjaśnienia kwestii zgody obecnego właściciela działki nr 2 na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Kwestia ta była już przedmiotem badania. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Wójt Gminy B. oświadczył, że na etapie wykonywania projektu, jak i budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami właścicielem działki nr 2 była B. O., która wyraziła zgodę na przebieg sieci przez wspomnianą działkę. Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela Skarżącej z dnia 15 listopada 2010 r., na etapie wydawanego pozwolenia na budowę była wyrażona zgoda przez B. O. (która w chwili obecnej nie żyje) i miało to miejsce przed rokiem 2002 r. Obecni współwłaściciele działki geodezyjnej oznaczonej numerem 2 są jej następcami prawnymi. Ponadto, jak wynika z dokumentacji powykonawczej, ówczesna właścicielka nieruchomości wyraziła zgodę na zmianę przebiegu projektowanej kanalizacji. Zatem, skoro właściciel działki był stroną postępowania, bezzasadne i bezprzedmiotowe są twierdzenia [...]WINB dotyczące braku zgody na przeprowadzaną inwestycję. SWINB nie wskazał w sposób jednoznaczny na jakich dowodach oparte zostało jego rozstrzygnięcie. Nie można dokonać ustaleń wyłącznie w oparciu o niektóre dokumenty załączone do akt sprawy. W szczególności [...]WINB w żaden sposób nie odnosi się do zgromadzonych w aktach sprawy materiałów wiązanych z udzieloną przez właściciela działki numer 2 zgodą na dysponowanie nieruchomością. Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów naruszając tym samym przepis art. 80 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy powinny zostać wyjaśnione w oparciu rozpoznanie wszystkich dowodów w sprawie. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. [...]WINB w żaden sposób nie odniósł się do dokumentacji dotyczącej kwestii ewentualnej zgody właściciela działki na dysponowanie nią na cele budowlane. Skarżąca kwestionuje pogląd [...]WINB, co do konieczności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Okolicznością wymagająca wyjaśnienia, zdaniem organu, jest problem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet podzielając twierdzenia organu II instancji co do braku wyjaśnienia wskazanej kwestii nie sposób zgodzić się z poglądem, iż wyjaśnienie przytoczonej okoliczności będzie wymagało powtórzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Zdaniem Skarżącej okoliczność ta została dostatecznie wyjaśniona przez PINB. W ocenie Skarżącej zasadnym byłoby więc utrzymanie decyzji z dnia [...] r. We wcześniejszych rozstrzygnięciach, co podkreśla, [...]WINB w żaden sposób nie podważał okoliczności dotyczących braku zgody na dysponowanie nieruchomością (przyczyną uchylenia przez [...]WINB poprzedniej decyzji PINB był wzgląd na fakt, iż w obrocie w dalszym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę - dotycząca działki oznaczonej numerem 2, a nie brak zgody na dysponowanie wskazaną nieruchomością). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] r. nr [...] mocą której organ ten uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] nakładająca na Wójta Gminy B. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z. dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem czynności lub robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zrealizowanej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr 1 w ramach inwestycji pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami na terenie B., D., R.", określonej w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszym rządzie należy zauważyć, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jaki "zakres sprawy" mając istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji, nie wynika także jakim przepisom postępowania uchybił ten organ. Organ odwoławczy stwierdza jedynie enigmatycznie brak podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. ze względu na zasadę szybkości postępowania, wymagającą podejmowania czynności przez organ, którego miejsce siedziby do tego predysponuje. Natomiast nie wyjaśnia jakich okoliczności, w kontekście "zakresu sprawy", czynności te miałyby dotyczyć. Chodzi mu ([...]WINB), jak można domniemywać z treści uzasadnienia, o kwestię prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr 1, stanowiącą współwłasność Skarżącego, a to z kolei przesądza o możliwości legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. w zw. z ust. 4 tego artykułu. Nie budzi obecnie większych wątpliwości, i wykazuje to [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. konieczne będzie badanie kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdzają to m.in. przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych. Jednocześnie, co zauważa [...]WINB, Skarżący jednoznacznie nie wyraża zgody na lokalizację inwestycji na jego działce, stąd Gmina B. będąca inwestorem nie może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z wywodów tego organu wynika, że w takiej sytuacji (brak zgody właściciela) organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym bardziej staje się niejasny powód podjęcia decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro, zdaniem [...]WINB, brak jest zgody współwłaściciela nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane, a to przesądza o braku możliwości pozytywnego zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. Nie ma, tym samym, potrzeby prowadzenia przez organ I instancji dalszego postępowania wyjaśniającego. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż organ odwoławczy uchylając decyzje pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z uzasadnieniem, z którego wynika, że zachodzą postawy do wydania decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego ze względu na brak możliwości jego legalizacji wobec braku zgody Skarżącego na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie oznacza to jednak, że nie zachodziły podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli przyjęte przez [...]WINB. Zdaniem składu orzekającego, w prowadzonym postępowaniu nie zostały wyjaśnione kluczowe dla sprawy okoliczności, co powinno stanowić "zakres sprawy" przekazany do ustalenia organowi I instancji. Po pierwsze – postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud., przy czym, jak wynika z akt sprawy, nie wykazano czy doszło istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej działki nr 2. To, że postępowanie powinno toczyć się w ramach interesu prawnego Skarżącego, będącego współwłaścicielem tej działki, akceptują organy orzekające w sprawie, podobnie jak Sąd. Z akta sprawy, a w szczególności z uzasadnienia decyzji [...]WINB z dnia [...] r. (k. 58 akt administracyjnych) wynika, iż zrealizowana sieć kanalizacyjna "przebiega w zupełnie inny sposób, niż zostało to określone w projekcie budowlanym", ale nie wiadomo jaki charakter miały stwierdzone odstępstwa od projektu w przypadku działki nr 2. Do dokumentacji dotyczącej odbioru inwestycji załączone zostało oświadczenie kierownika budowy, wedle którego miały miejsce nieistotne zmiany w przebiegu sieci kanalizacyjnej, nie mające charakteru istotnego odstępstwa od projektu (k. 8 i 5 akt administracyjnych). Z drugiej strony Gmina proponowała przebudowę kanalizacji przez przedmiotową działkę bądź też odkupić ją od właścicieli, co mogłoby sugerować wniosek przeciwny (k. 13 i 38 akt administracyjnych). Po wtóre – dopiero wyjaśnienie tej pierwszej kwestii otworzy drogę do zastosowania właściwego trybu postępowania, przy czym tryb obrany przez organy orzekające w sprawie, a określony w art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud., znajdzie zastosowanie jedynie (tylko) w przypadku wykazania istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Na tym etapie nie można także wykluczyć podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt. 1 bądź w art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud, zwłaszcza z tego względu, że początkowo prowadzono postępowanie w drugim ze wskazanych trybów (błędnie w decyzji PINB z dnia [...] r. nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia projektu powykonawczego zrealizowanej inwestycji wskazano na art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., podczas gdy decyzją tego organu z dnia [...] r. stwierdzono wykonanie tego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 pr. bud., który odnosi się do art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.). Po trzecie - jeśli zostaną spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud., to w trakcie postępowania naprawczego organ rozważy kwestię zgody właścicieli działki na dysponowanie nią dla celów budowlanych. Oceny będzie wymagało w szczególności to, czy w przedmiotowej sprawie nie jest wystarczająca zgoda, na którą powołuje się Gmina w skardze. Jak wynika ze skargi, taka zgoda została wyrażona przez osobę będącą właścicielem działki nr 2 w dacie wydania pozwolenia budowlanego i zatwierdzenia projektu, a także w dacie realizacji inwestycji oraz jej zakończenia. Ocen prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wiążące organy w dalszym postępowaniu na zasadach określonych w art. 153 p.p.s.a., wynikają z rozważań prowadzonych wyżej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku zapadło stosownie do art. 200 p.p.s.a.