II SA/Gl 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi H.K, K.K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (słonie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. nr [...] z dnia [...] r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Gminy S. nieruchomości położonej w K. gm. S., stanowiącą działkę pgr 1 o pow. 4889 m2 wraz z istniejącymi na niej zabudowaniami i budynkiem mieszkalnym, stanowiącą własność Z. K. Ustalono też kwotę należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. W osnowie decyzji stwierdzono, że wywłaszczenie następuje na wniosek Urzędu Gminy w S. zgodnie z uchwałą Rady tej Gminy z dnia [...] r. w sprawie nabycia na jej własność nieruchomości położonych w strefie ochronnej oczyszczalni ścieków przeznaczonych do zalesienia i zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku H. K. i K. K. (następców prawnych Z. K.) Starosta [...] (dalej też jako Starosta) odmówił zwrotu powyższej nieruchomości stwierdzając, że została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po wyburzeniu znajdujących się na nieruchomości budynków została ona bowiem zalesiona i jest w dalszym ciągu wykorzystywana jako strefa ochronna istniejącej oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpoznaniu kolejnego wniosku H. K. i K. K. o zwrot przedmiotowej nieruchomości (z dnia [...] r.) Starosta [...] umorzył postępowanie w przedmiocie tego zwrotu uznając, że w związku z wcześniejszą w/w decyzją z dnia [...] r. sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności faktyczne. Stwierdził też Starosta, że fakt wygaszenia decyzją Wojewody Śląskiego (dalej też jako Wojewoda) z dnia [...] r. nr [...] decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w B. nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającej strefę ochrony sanitarnej oczyszczalni ścieków w S., nie ma wpływu na przesłanki zwrotu. Przedmiotowa decyzja o umorzeniu postępowania została utrzymana następnie w mocy wydaną w trybie odwoławczym decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Wniesiona na tę decyzję Wojewody przez H. K. skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 207/18. W piśmie z dnia [...] r. H. K. i K. K. (dalej też jako skarżący) wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdzając, że decyzja ta została wydana w oparciu o w/w decyzję z dnia [...] r. o ustanowieniu strefy ochronnej oczyszczalni ścieków w S., której wygaśniecie zostało stwierdzone w/w decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Zdaniem wnioskodawców wobec wygaszenia decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne dla realizacji celów określonych w decyzji o wywłaszczeniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 150 § 1, art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że ani w decyzji o wywłaszczeniu ani objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji Starosty z dnia [...] r. nie powołano się w ogóle na decyzję z dnia [...] r. o ustanowieniu strefy ochronnej sanitarnej oczyszczalni ścieków w S. Podstawą wydania decyzji o odmowie zwrotu było ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość została i jest w dalszym ciągu wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. na strefę ochrony sanitarnej tej oczyszczalni, polegającej na zalesieniu nieruchomości. Tym samym wygaśnięcie decyzji w sprawie ustanowienia strefy ochrony sanitarnej dla tej oczyszczalni nie może zostać uznane za spełnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Ponadto Starosta stwierdził, że skarżący uchybili miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania. W tym względzie, organ przyjął za początek biegu terminu – w braku jednoznacznej informacji pochodzącej od wnioskodawców co do daty powzięcia przez nich wiadomości o podstawie wznowienia – [...] r., tj. datę rozprawy administracyjnej, na której przedłożono dowód w postaci odpisu decyzji Wojewody Śląskiego o wygaśnięciu decyzji w sprawie ustanowienia strefy ochrony sanitarnej oczyszczalni ścieków w S. Na powyższe postanowienie skarżący H. K. i K. K. pismem z dnia [...] r. wnieśli zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu podali, że wiedzę o tym, iż istnieje podstawa z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r. uzyskali dopiero na etapie postępowania sądowego, a właściwie z chwilą doręczenia im w dniu [...] r. odpisu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 207/18 wraz z uzasadnieniem. Po rozpoznaniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy postanowienie Starosty w całości. Jako podstawę tego orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 148 § 1 pkt 8 kpa. W uzasadnieniu organ podniósł, że zasadnicze znaczenie w sprawie wznowienia postępowania na etapie badania dopuszczalności wznowienia ma kwestia, kiedy zainteresowani dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jako że złożenie wniosku po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o tej okoliczności wygasza roszczenie o wznowieniu postępowania. W tym kontekście organ uznał, że H. K. i K. K. wiedzieli o powoływanej podstawie wznowienia, tj. o wygaszeniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] o ustanowieniu strefy ochronnej, na etapie ponownie prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu działki nr 1. Organ wskazał, że H. K. powołał się na powyższy fakt w tamtej sprawie już we wniosku z [...] r., a ponadto w treści decyzji Starosty [...] z [...] r. poinformowano strony o wygaśnięciu powyższej decyzji, co zostało też podniesione w odwołaniu wniesionym do Wojewody Śląskiego oraz w skardze wywiedzionej od decyzji wydanej przez ten organ w wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania. Uwzględniając powyższe okoliczności Wojewoda uznał, że skarżący informację o podstawie wznowienia posiadali już w trakcie składania ponownego wniosku o zwrot nieruchomości, tj. w datach [...] i [...] r., a zatem na ponad rok przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Końcowo, organ podniósł, że wobec stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, bezprzedmiotowym pozostaje rozważenie, czy decyzja Starosty z [...] r. wydana została na podstawie w/w decyzji Dyrektora z [...] r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewody H. K. i K. K. zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 8 Kpa poprzez błędne ustalenie, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r. numer sprawy [...]; - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zawieszenie postępowania w związku ze złożonym przez nich wnioskiem o przywrócenie terminu winno być obligatoryjne do czasu rozpatrzenia jego wniosku. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli wcześniejszą argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym wskazując, że wiedzę o tym, iż istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r. uzyskali dopiero na etapie postępowania sądowego, a właściwie z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 207/18. Podnieśli ponadto, że Starosta [...] powinien zgodnie z ich interesem potraktować ich ponowny wniosek o zwrot jako wniosek o wznowienie postępowania, a to mając na uwadze, że nie są im znane mające znaczenie w takiej sytuacji przepisy proceduralne. Tymczasem konsekwentnie utwierdzał ich w błędnym przekonaniu co do poprawności wybranego przez nich trybu dochodzenia roszczeń. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących wydanie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji było przedwczesne, ponieważ postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone do czasu rozpoznania ich wniosku o przywrócenie terminu. Stawiając opisane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wnosząc o jej oddalenie powołał się na wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 94 § 1 pkt 4 Kpa stwierdził, że "w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie, zatem nie mogło być zawieszone w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa". Nadto, że bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie miał prawa ingerować w postępowanie organu pierwszej instancji, dotyczące przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego rozważenia i wyjaśnienia sprawy oraz z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W realiach niniejszej sprawy zagadnieniem tym było rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu w kontekście jego dochowania dla wniesienia przez skarżących podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestia ta jakkolwiek wykazująca cechy formalne warunkowała możliwość wydania przez organy obu instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jako że na gruncie art. 148 i art. 149 § 1 względnie § 3 Kpa, dochowanie terminu stanowi jednocześnie przesłankę merytoryczną. W doktrynie dopuszcza się bowiem, że niekiedy zagadnienie proceduralne może uzasadniać potrzebę zawieszenia postępowania (por. J. Wegner [w:] W. Chrościelewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2019, LEX). Wojewoda Śląski jako organ odwoławczy winien poczekać z rozpoznaniem zażalenia do czasu ostatecznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, a to w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy odmowę wznowienia postępowania zasadzało się jedynie na przyjęciu, że skarżący temu terminowi uchybili. Procesowym wyrazem takiej powinności, winno być wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 97 § 1 Kpa. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że w przypadku gdyby doszło do wnioskowanego przywrócenia terminu to odpadłaby jedyna powoływana przez Wojewodę podstawa odmowy wznowienia postępowania. W konsekwencji przy zajętym przez organ odwoławczy stanowisku rozpoznanie przez niego zażalenia zależało niewątpliwie od rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Inna sytuacja w tym względzie mogłaby wystąpić gdyby została wskazana jeszcze inna, wystarczająca przyczyna do odmowy wznowienia postępowania. W tym zakresie zgodnie z wnioskiem o wznowienie Starosta stwierdził brak podstaw do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, do której to przyczyny Wojewoda z naruszeniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w ogóle się merytorycznie nie odniósł, a co w związku ze wskazaną wyżej podstawą do wznowienia postępowania było konieczne do końcowego, prawidłowego załatwienia sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że stwierdzenie powyższej okoliczności, a mianowicie że decyzja, wobec której skarżący domagali się wznowienia, została wydana "w oparciu o inną decyzję, która następnie została uchylona lub zmieniona" było równorzędnym z zachowaniem miesięcznego terminu warunkiem koniecznym dla rozpoznania wniosku skarżących o wznowienie postępowania. W tym zakresie Wojewoda Śląski poprzestał jednak na stwierdzeniu, że w związku z uchybieniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie było konieczności analizowania tego zagadnienia. Rozumowanie to byłoby tylko wtedy poprawne, gdyby skarżący nie wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu. Tylko wtedy bowiem kwestia zachowania terminu mogłaby być uznana przez organ odwoławczy za wolną od wątpliwości i stanowić wystarczającą podstawę do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trafnie wskazywany i uzasadniony przez organy obu instancji fakt uchybienia określonego w art. 148 § 1 Kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie może być bowiem skutecznie kwestionowany. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. jako wydanego z naruszeniem art. 7, art. 12, art. 58 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, a w konsekwencji również z naruszeniem art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 148 § 1 Kpa. W ponownym postępowaniu Wojewoda ustali w pierwszej kolejności czy (i jak) wniosek skarżących o przywrócenie terminu został rozstrzygnięty ostatecznym postanowieniem. Gdyby okazało się, że do wydania takiego postanowienie jeszcze nie doszło, to merytorycznie rozstrzygnie Wojewoda kwestię zaistnienia w sprawie powoływanej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, tj. czy decyzja Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w B. nr [...] z dnia [...] r. była decyzją – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 Kpa – w oparciu o którą Starosta [...] wydał objętą wnioskiem o wznowienie decyzję nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą zwrotu nieruchomości, a jeśli tak to, czy decyzja Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. stwierdzająca wygaśnięcie tej pierwszej stanowi decyzję zmieniającą lub uchylającą, o której mowa w tym przepisie. Ewentualne przyjęcie, w ślad za Starostą, że podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa nie zachodzi będzie stanowiło wystarczającą podstawę do orzeczenia na podstawie art. 149 § 3 Kpa. W przeciwnym wypadku postępowanie zażaleniowe będzie podlegało zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 144, art. 140 Kpa do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 100 zł obejmujących wpis od skargi orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając je od organu na rzecz skarżących solidarnie.