II SA/Gl 530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej zwanej k.p.a. – stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. M. od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. Decyzją , od której wniesione zostało odwołanie Prezydent Miasta C. zarejestrował na wniosek R. M. pojazd marki [...] numerze nadwozia [...] oraz wydał wnioskodawcy dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne oraz znak legalizacyjny. Organ I instancji odstąpił od sporządzenia uzasadnienia swojej decyzji na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. uznając, że uwzględnia ona w całości żądanie strony. Od decyzji tej odwołanie wniósł R. M. domagając się: 1) jej uchylenia i 2) "wydania dokumentów dotyczących rejestracji pojazdu z podaniem roku produkcji [...]" W uzasadnieniu podał, że pojazd zgłoszony do rejestracji kupił w [...]r. Zgodnie z dokumentami sporządzonymi przez niemieckiego sprzedawcę pojazd ten sprzedano pierwszemu nabywcy [...] roku, a po 10 latach eksploatacji w Niemczech wystawiono go na sprzedaż z datą produkcji [...] roku. Po spełnieniu wszystkich formalności związanych z rejestracją tego samochodu w Polsce otrzymał on jednak dokumenty rejestracyjne, gdzie określono rok produkcji tego samochodu jako [...]. Wnoszący odwołanie zakwestionował to stanowisko organu, bowiem nabywając ten pojazd w oparciu o niemieckie dokumenty był przekonany, że auto zostało wyprodukowane w [...] roku i zapłacił cenę za ten rocznik. R. M. wyraził też zdziwienie dlaczego niemiecki serwis [...] opisując ten samochód w książce serwisowej podał numer VIN i dzień pierwszej rejestracji jako [...]r. i dlaczego w Polsce po 10 latach eksploatacji pojazd ten stał się o dwa lata starszy. Uzasadniając zaskarżone postanowienie SKO w C. wskazało, że decyzja o rejestracji przedmiotowego pojazdu została doręczona R. M. w dniu [...]r., a odwołanie od tej decyzji wniósł on w ustawowym terminie w dniu [...]r. Następnie Kolegium wskazało, że w dniu [...]r. wystąpiło do strony o wskazanie czy wniósł on odwołanie od decyzji prezydenta Miasta C. dotyczącej rejestracji czy od wydanego mu dowodu rejestracyjnego. W odpowiedzi na to pismo R. M. w piśmie z dnia [...]r. podał, że jego odwołanie odnosi się "do zmiany zapisu w istniejącej decyzji w części wyłącznie określającej rok produkcji pojazdu z [...] na [...]" i jego intencją jest "przywrócenie zapisu w dowodzie rejestracyjnym nr [...]". Po przeprowadzeniu analizy obu pism skład orzekający Kolegium doszedł do przekonania, że strona nie odwołuje się od decyzji o rejestracji pojazdu, która jest dla niej korzystna, tylko od wydanego w wyniku tej rejestracji dowodu rejestracyjnego. Wnoszący odwołanie jest bowiem niezadowolony z treści tego dowodu dotyczącej roku produkcji samochodu. W konsekwencji po przeprowadzeniu wstępnego etapu postępowania odwoławczego organ II instancji uznał za konieczne wydanie postanowienia opartego na przepisie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego odwołania. Zdaniem organu w sprawie zaistniała bowiem negatywna przesłanka o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca rozpoznanie odwołania, gdyż R. M. wniósł odwołanie od dowodu rejestracyjnego w części dotyczącej daty produkcji zarejestrowanego pojazdu. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ zamieścił rozważania dotyczące charakteru prawnego dowodu rejestracyjnego pojazdu. W oparciu o wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2013 r., II SA/Bd 1094/12, oraz NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., I OSK 1555/11, doszedł do wniosku, że dowód rejestracyjny aczkolwiek stanowi zewnętrzny przejaw woli organu rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu, stanowi jednak dokument potwierdzający wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu i potwierdzający dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu, dokument ten nie jest jednak decyzją administracyjną. Skoro zaś dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną lecz czynnością, o jakiej jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a.- to tym samym nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w postaci odwołania. Skargę na to postanowienie wniósł R. M. domagając się "uchylenia w części decyzji Prezydenta Miasta C. określającej rok produkcji pojazdu", jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego. Decyzja ta, w przekonaniu skarżącego, została utrzymana w mocy zaskarżonym postanowieniem, a z takim rozstrzygnięciem nie może się on zgodzić W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja, jaką skarżący posłużył się w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności wskazał, że mimo przedstawienia przez niego dokumentów z kraju pochodzenia pojazdu, które wskazywały, iż został on wyprodukowany w [...] roku, to jednak w dowodzie rejestracyjnym i karcie pojazdu wydanych w wyniku "otrzymanej decyzji" pojazd ten uczyniono o 2 lata starszym. Zmiana ta wpływa zaś znacząco na wartość zarejestrowanego pojazdu. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania "podzieliło stanowisko organu I instancji i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. odmawiającą uchylenia decyzji w sprawie zmiany daty produkcji pojazdu na bazie dokumentów organu rejestracji z kraju pochodzenia pojazdu". W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentacje zawartą w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie rozważań prawnych skarżącemu, występującemu w sprawie bez fachowego pełnomocnika należy wyjaśnić, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2). W ramach swojej kognicji sąd bada zatem czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Sąd uwzględnia skargę zaś na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych przypadkach Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, bądź postanowienie w całości albo w części, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd stwierdza także nieważność całości lub części decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach bądź też zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą ku temu przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Uprawnienia sądu administracyjnego mają zatem przede wszystkim charakter kasacyjny, co oznacza, że sąd ten nie ma uprawnień do zastępowania organów administracyjnych w załatwianiu spraw w szczególności poprzez końcowe merytoryczne jej rozstrzygnięcie. Wreszcie wyjaśnić przyjdzie, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przechodząc po tych uwagach do analizy prawnej zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania. W związku z tym badanie sprawy przez Sąd musi się z konieczności ograniczyć do zbadania przesłanek, które uzasadniały wydanie tego orzeczenia. Poza zakresem rozważań Sąd musiał pozostawić natomiast kwestie zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ I instancji, bowiem organ odwoławczy – wbrew stanowisku skarżącego - nie zajął stanowiska w kwestii prawidłowości decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta C. Stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie można bowiem utożsamiać z odmową uchylenia decyzji zaskarżonej tym odwołaniem. Kontrolowane postanowienie zapadło w postępowaniu wstępnym prowadzonym przez organ odwoławczy, w którego toku bada się czy wniesione odwołanie spełnia wymogi formalne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ rozpatrujący odwołanie na tym etapie postępowania ma obowiązek zbadania, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesiono je w wymaganym przepisami terminie. O niedopuszczalności postępowania można mówić zaś w przypadku zaistnienia przyczyn o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym, przy czym zdaniem Kolegium w kontrolowanej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa uzasadniająca stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. Ustawodawca nie wskazuje, w jakich przypadkach mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki przedmiotowej uniemożliwiającej rozpatrzenia odwołania w związku z czym należy oprzeć się tutaj na dorobku orzeczniczym sądów i doktryny. W oparciu o ten dorobek stwierdzić należy, że z przedmiotowa przesłanką uzasadniającą wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania mamy do czynienia w przypadku wniesienia odwołania od decyzji, która na mocy przepisów szczególnych nie może zostać zaskarżona w postępowaniu administracyjnym, bądź to z powodu wydania jej w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, w którym strona może domagać się przekazania sprawy do sądu powszechnego bądź też z powodu wyczerpania toku instancji (odwołania nie można bowiem wnieść od decyzji zapadłej w II instancji), niedopuszczalne jest wreszcie wniesienie odwołania od decyzji nieistniejącej w rozumieniu prawnym. W ocenie Kolegium ta ostatnia sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie bowiem skarżący kwestionował nie decyzję organu wydaną w sprawie rejestracji pojazdu lecz czynność materialno-prawną polegającą na wydaniu mu dowodu rejestracyjnego. Stanowisko takie w ocenie Sądu należy uznać za chybione, bowiem nie ulega wątpliwości, że kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję, od której w ustawowym terminie skarżący wniósł odwołanie. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.) rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana (...) .Mając na uwadze ten przepis wskazać trzeba, że rejestracja pojazdu następuje w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których Prawo o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322 ze zm.) uzależniają dokonanie rejestracji pojazdu. Nieuprawnione było zatem twierdzenie organu II instancji, że odwołanie zostało wniesione od takiej formy działania organu (czynności materialno-technicznej), której nie można kwestionować w postępowaniu odwoławczym. Na uwadze należy mieć tutaj przepis art. 128 k.p.a., w którego świetle odwołanie poza przypadkami wynikającymi z przepisów szczególnych nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepis ten wprowadza zatem zasadę ograniczonego formalizmu, którą w przypadku odwołań należy sprowadzić do ustalenia czy określona została w nim osoba wnosząca odwołanie, wskazany został jej adres, zawarto w niej żądanie oraz czy odwołanie to w przypadku wniesienia go w formie pisemnej zostało podpisane. W konsekwencji przyjąć należało, że sprawa rejestracji pojazdu opisanego we wniosku skarżącego powinna zostać ponownie rozpatrzona przez organ II instancji. Dodać należy, że z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 128 k.p.a. organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie nie jest ograniczony ani żądaniami zawartymi w tym odwołaniu ani też ustaleniami faktycznymi organu I instancji i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania powinien ponownie rozpatrzeć sprawę w jej całościowym aspekcie. W szczególności organ ten winien ocenić zebrany w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy i w zależności od tej oceny bądź to go uzupełnić, bądź w przypadku gdyby się okazało, że został on zebrany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, bądź uznać, że zebrane w sprawie dowody są wystarczające do jej rozstrzygnięcia. Od przeprowadzenia tych czynności SKO w C. się jednak uchyliło uznając, że wnoszący odwołalnie w istocie kwestionuje jedynie prawidłowość danych zwartych w wydanym mu dowodzie rejestracyjnym. W konsekwencji należało stwierdzić wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 134 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, która poprzedza czynność materialno-techniczną polegającą na wydaniu dowodu rejestracyjnego , tablic i nalepki kontrolnej. Zgadzając się ze stanowiskiem SKO w C., że w oparciu o treść uzasadnienia odwołania można było wnosić, iż skarżący kwestionuje jedynie datę produkcji jego samochodu wpisaną do dowodu rejestracyjnego, stwierdzić jednak należy, że okoliczność ta nie zwalniała tego organu od ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją administracyjną organu I instancji. Dodać należy, że Sąd podziela pogląd WSA w Bydgoszczy zawarty w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1094/12 w: LEX nr 1351387), zgodnie z którym dowód rejestracyjny nie jest decyzją administracyjną lecz zewnętrznym przejawem oświadczenia woli organu administracyjnego, rozstrzygającego sprawę rejestracji pojazdu, potwierdzającym wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, a jednocześnie stanowi dokument potwierdzający dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. Jeżeli jednak strona w odwołaniu od decyzji o rejestracji pojazdu domagała się zmiany danych w wydanym jej dowodzie rejestracyjnym to zadaniem organu odwoławczego niezależnie od ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją I instancji było także rozważenie czy żądanie takie wymagało zmiany decyzji o rejestracji czy też strona mogła dochodzić jedynie zmiany czynności materialno-technicznej, chociażby w drodze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( por. rozważania dotyczące kwestii zmiany w dowodzie rejestracyjnym w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2010 r., I OSK 1555/11, w LEX nr 1298303). Stwierdzić wreszcie należy, że skuteczną skargę do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną wydania dowodu rejestracyjnego skarżący mógł jednak wnieść przy dochowaniu wymogów wynikających z art. 52 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji zatem wniesienie przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. zamiast wniosku o usunięcie naruszenia prawa, a następnie prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie "wstępne" ( przez okres ponad 30 dni) spowodowało upływ 14 dniowego terminu wskazanego w tym przepisie. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w C. rozpatrzy zatem wniesione przez skarżącego odwołanie i zajmie stanowisko w kwestii czy ujawniony w wydanym stronie dowodzie rejestracyjnym rok produkcji jego pojazdu miał oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy zmiana tego roku produkcji wymagała zmiany decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O niewykonalności tego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego, o jakim jest mowa w art. 209 p.p.s.a. .