II SA/Gl 533/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 104 §1 Kpa oraz art. 112 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z zm.) unieważnił egzamin praktyczny na prawo jazdy kategorii B, przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. w dniu [...] r. z udziałem A. K., stwierdzając, że przeprowadzono go niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), w szczególności z § 30 ust. 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, a także z § 12 ust. 3 Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie, stanowiącej załącznik nr 5 do powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu wskazano, że zarejestrowany na płycie DVD przebieg egzaminu potwierdza, że osoba egzaminowana podczas jazdy w ruchu drogowym poruszała się z bardzo małą prędkością, około 30 km/h, wielokrotnie doprowadziła do sytuacji, gdy zgasł jej silnik oraz wykazała brak umiejętności do podejmowania samodzielnych decyzji w ruchu drogowym, gdyż kilkakrotnie zbliżając się do skrzyżowania zatrzymywała pojazd egzaminacyjny w sytuacji, gdy nie było to nakazane znakami drogowymi czy też sygnałami świetlnymi. Ponadto wskazano, że egzaminowana o godzinie 17;50, tj. w 26 minucie trwania egzaminu nie zatrzymała pojazdu egzaminacyjnego przed sygnalizatorem S-2 z nadawanym sygnałem czerwonym wraz z sygnałem w kształcie zielonej strzałki, tym samym nie stosując się do sygnałów świetlnych naruszyła przepisy ruchu drogowego. Wskazany sygnał oznacza, że skręcanie jest dozwolone w kierunku wskazanym strzałką w najbliższą jezdnię na skrzyżowaniu, jest to jednak dozwolone pod warunkiem, że kierujący zatrzyma się na skrzyżowaniu przed sygnalizatorem i nie spowoduje utrudnienia ruchu innym uczestnikom. Natomiast w zaistniałej sytuacji egzamin powinien zostać przerwany przez egzaminatora. Tymczasem na arkuszu przebiegu egzaminu w pozycji 14 egzaminator uznał wskazane zachowanie za pozytywne. W decyzji podkreślono, że wskazane okoliczności jednoznacznie wskazują, że egzaminator naruszył zasady egzaminowania i tym samym egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji. Wskazano, że treść art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym daje możliwość przerwania lub unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, ale tylko w wyniku przeprowadzonej kontroli towarzyszącej. Za takim przyjęciem przemawia użycie przez ustawodawcę sformułowania o możliwości unieważnienia egzaminu "prowadzonego", a nie "przeprowadzonego" niezgodnie z przepisami. Dodatkowo wskazano, że obowiązujące przepisy nie ustalają terminu w którym istnieje możliwość unieważnienia egzaminu. Stąd w ocenie odwołującej należy wyprowadzić wniosek, że można unieważnić jedynie egzamin w trakcie jego przeprowadzenia oraz bezpośrednio potem, ale przed podjęciem ostatecznej decyzji o zdaniu egzaminu. Wskazano także, że w dniu przeprowadzenia egzaminu organy administracji posiadały pełną i wszechstronną wiedzę o jego przebiegu, a wręczenie egzaminowanej kopii arkusza przebiegu egzaminu praktycznego z oceną pozytywną i z podpisem egzaminatora oznaczało uzyskanie przez nią prawa do prowadzenia pojazdów samochodowych kategorii B. Natomiast samo wydanie dokumentu prawa jazdy było już wyłącznie konsekwencją zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej. Odwołująca wskazywała, że przy przyjęciu, iż egzamin można unieważnić po jego zakończeniu, to powinno to nastąpić w możliwie najkrótszym, usprawiedliwionym okolicznościami i rozsądnym terminie, tymczasem objęta odwołaniem decyzja została podjęta po upływie prawie 4 miesięcy, a z materiału sprawy nie wynika, aby zachodziły jakieś szczególne okoliczności, przeszkody bądź trudności uzasadniające taką zwłokę. Podniesiono także, że zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia egzaminu zostały postawione wyłącznie egzaminatorowi. Wreszcie wskazano, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Odwołująca po uzyskaniu praw do prowadzenia samochodów przedsięwzięła szereg życiowych decyzji z tym związanych i w związku z tym będzie rozważać możliwość wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ze znajdującego się w aktach arkusza przebiegu egzaminu praktycznego wynika, że egzaminator ocenił przedmiotowy egzamin pozytywnie, tymczasem z zarejestrowanego nagrania przebiegu egzaminu praktycznego wynika, że egzaminowana w trakcie egzaminu naruszyła przepisy ruchu drogowego w sposób określony w tabeli nr 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Kolegium wskazało, że zakres nadzoru został sprecyzowany w art. 112 ust. 2 powołanej ustawy. W ocenie organu odwoławczego nie można podzielić poglądu odwołującej, że wskazane uprawnienie przysługuje marszałkowi województwa jedynie w czasie trwania egzaminu. Przeczy temu bowiem literalna wykładnia wskazanego przepisu, który odróżnia dwie instytucje działania w ramach nadzoru tj. przerwanie egzaminu, które może odbyć się w trakcie egzaminu oraz jego unieważnienie, które może nastąpić już po jego zakończeniu, a ponadto okoliczność, że ustawodawca stworzył otwarty katalog czynności nadzorczych. Na poparcie swego stanowiska organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 487/07. Organ odwoławczy podkreślił także, że w § 30 ust. 4 rozporządzenia określono przypadki w których obligatoryjne egzamin zostanie przerwany przez egzaminatora. Taka sytuacja ma miejsce, zgodnie z § 30 ust. 4 pkt 5 w sytuacji, gdy zachowanie osoby egzaminowanej narusza przepisy ruchu drogowego w sposób określony w tabeli nr 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia. W pkt 8 tabeli przewidziano przerwanie egzaminu państwowego na prawo jazdy w przypadku zachowania osoby egzaminowanej polegającego na niezastosowaniu się do sygnałów świetlnych. Z zapisu nagrania przeprowadzonego w trakcie trwania egzaminu wynika, że egzaminowana nie zatrzymała pojazdu przed sygnalizatorem S-2 z nadawanym sygnałem czerwonym wraz z sygnałem w kształcie zielonej strzałki, czym naruszyła § 96 ust. 1 rozporządzenia ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Wskazana okoliczność skutkowała koniecznością obligatoryjnego przerwania egzaminu, czego nie uczyniono, a zatem egzamin prowadzono niezgodnie z przepisami co stanowiło podstawę do jego unieważnienia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 112 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 z późn zm. ); - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 7, 8, 77 §1, 12 §1 i 2 Kpa. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób automatyczny powołało się na pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 487/07. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że zaskarżona w tamtej sprawie decyzja została wydana po trzech dniach od daty przeprowadzenia egzaminu na prawo jazdy, a nie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie po upływie prawie 4 miesięcy. Podkreślono, że organ wbrew swoim twierdzeniom nie dokonał wykładni przepisu art. 112 ust 2 ustawy, a jedynie powtórzył tezę zawartą we wskazanym wyżej wyroku. Tymczasem wykładnia taka została dokonana w odwołaniu gdzie wskazano, że przepisy dają możliwość jedynie unieważnienia egzaminu prowadzonego (ustawodawca nieprzypadkowo użył czasu teraźniejszego niedokonanego). Natomiast gdyby ustawodawca przewidywał możliwość unieważnienia egzaminu również w terminie późniejszym niewątpliwie użyłby określenia unieważnienie egzaminu przeprowadzonego tj. czasu przeszłego dokonanego. Zdaniem skarżącej na pojęcie egzaminu składa się cały szereg elementów, które można pogrupować na czynności poprzedzające egzamin praktyczny, egzamin praktyczny właściwy oraz czynności końcowe. I to właśnie do tej ostatniej grupy należy zaliczyć ewentualne unieważnienie egzaminu praktycznego. Decyzja w tym przedmiocie zostaje wydana po zakończeniu egzaminu praktycznego lecz wyłącznie w ramach czynności składających się na pojęcie egzaminu w ogólności. Wskazywana przez organ otwartość katalogu czynności nadzorczych marszałka województwa nie oznacza dowolności. Podniesiono także, że skoro działający racjonalnie ustawodawca nie wymienił kompetencji dających możliwość unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy w terminie późniejszym to wskazanie, że taka kompetencja danemu organowi nie przysługuje nie jest, jak wskazuje organ niedopuszczalnym ograniczeniem kompetencji, lecz konsekwentnym stosowaniem obowiązującego prawa. W przeciwnym bowiem razie ustawodawca zakreśliłby organowi ramy czasowe do skorzystania z takiego uprawnienia. Nie można bowiem przyjąć, że organom administracji pozostawiono możliwość działania bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, stwarzając stan niepewności prawnej i swoistą zachętę do odbierania obywatelom praw nabytych. Skarżąca zakwestionowała podjęcie czynności przez organ nadzoru po upływie czterech miesięcy od dnia egzaminu. Podniesiono także, że to wyłącznie działania i zaniechania egzaminatora wywołały skutek obciążający w całości i wyłącznie skarżącą. Skuteczne zakwestionowanie przyznanych jej uprawnień wywoła u skarżącej cały szereg poważnych rzutujących na jej sytuację życiową i finansową konsekwencji. Wreszcie pełnomocnik wskazał, że nastąpiło arbitralne przyjęcie przez Kolegium, że skarżąca popełniła podczas egzaminu szereg błędów. Ustalenie to zostało oparte wyłącznie na podstawie zapisu materiału wideo, bez uzyskania wyjaśnień egzaminatora. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podtrzymał dotychczasową argumentację wskazując, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności skutkujące koniecznością obligatoryjnego przerwania egzaminu, czego nie uczyniono, a zatem egzamin prowadzono niezgodnie z przepisami, co było podstawą do jego unieważnienia. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd dostrzegł naruszenia polegające na wydaniu decyzji z istotnymi uchybieniami przepisów prawa procesowego, które to naruszenia stanowiły podstawę do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany był nie tylko do kontroli zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz do powtórnego rozpoznania sprawy, ustalając stan faktyczny nie tylko w oparciu o już zebrany materiał dowodowy, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 Kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zasady i tryb przeprowadzania egzaminów państwowych osób ubiegających się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami zawarte są, w wydanym na podstawie delegacji ustawowej, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm., dalej rozporządzenie), zwłaszcza w załączniku nr 5 nazwanym Instrukcją przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie (dalej Instrukcja). W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną było ustalenie czy część praktyczna egzaminu państwowego na kategorie B, który odbył się z udziałem skarżącej w dniu [...] r. Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Egzaminator pozytywnie ocenił zachowanie skarżącej podczas egzaminu uznając, że na trasie egzaminacyjnej wykonała ona prawidłowo wszystkie wymagane manewry. Natomiast orzekające w sprawie organy administracji, opierając się na zapisie materiału wideo zakwestionowały powyższe ustalenia i uznały, że egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami. Podstawą do wszczęcia postępowania w tej sprawie był sporządzony przez egzaminatora nadzorującego protokół z dnia [...]r. z kontroli nagrań egzaminów praktycznych. W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń faktycznych w kwestii zgodności z przepisami przeprowadzenia przedmiotowego egzaminu. Ocena przebiegu egzaminu w zakresie stopnia poprawności wykonania poszczególnych zadań przez kandydata na kierowcę należy do egzaminatora. Jest to osoba, która legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami do przeprowadzania egzaminów państwowych i niewątpliwie posiada wiedzę na temat przepisów ruchu drogowego. Organy administracji po zapoznaniu się z materiałami znajdującymi się na płycie DVD nie podjęły nawet próby uzyskania wyjaśnień egzaminatora w kwestii przeprowadzonego egzaminu. Tak zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny i tym samym niewystarczający do dokonania rzetelnej oceny zachowania skarżącej. Zdaniem Sądu należało co najmniej przesłuchać egzaminatora na okoliczność, dlaczego jego ocena zachowań skarżącej pozostaje w sprzeczności z materiałem zarejestrowanym na dyskietce. Brak ten jest brakiem dowodowym ( naruszenie zasad postępowania ) i rzutuje on bezpośrednio na rozstrzygnięcie. Dopiero po przesłuchaniu egzaminatora organ podda ocenie zgromadzony materiał dowodowy i w zależności od wyniku przyjmie, czy istniały podstawy do unieważnienia egzaminu lub nie. Pozostałe zarzuty skargi, nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności Sąd nie przychyla się podstawowego zarzutu jaki został podniesiony w skardze, że treść art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym daje możliwość przerwania lub unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy tylko w trakcie trwania tego egzaminu, wyniku przeprowadzonej kontroli towarzyszącej. Sąd podziela w tym zakresie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyroki WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 487/07, z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 651/08 czy z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 992/11), zgodnie z którym unieważnienie egzaminu następuje w pewnym odstępie czasowym od zakończenia egzaminu, bowiem wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez organ niezbędnego postępowania wyjaśniającego, nie można bowiem unieważnić egzaminu, który nie został jeszcze zakończony. Za pozostające bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał także podnoszone w skardze okoliczności dotyczące wpływu decyzji o unieważnieniu egzaminu na prawo jazdy na sytuację życiową i finansową skarżącej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.