II SA/Gl 534/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie co do zapisów, zawartych w § 6 pkt 4 i § 10 pkt 4, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Gminy G. działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) uchwaliła w dniu [...] r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi G. W przepisie § 6 pkt 4 uchwały nr [...] przyjęto, iż podstawą do sporządzania projektów budowlanych dla terenów objętych planem są wypisy i wyrysy z tejże uchwały; organ wydający te dokumenty jest obowiązany określić dodatkowo zakres projektu budowlanego, w tym listę wymaganych uzgodnień i załączników do dokumentacji. Nadto w § 11 pkt 3 uchwały określono przeznaczenie terenów kolei PKP relacji S.– W., objętych w planie symbolem [...]. Wreszcie, zgodnie z treścią § 10 pkt 4 powyższej uchwały, komercjalizacja i prywatyzacja terenów publicznych, przeznaczonych do realizacji usług administracji lokalnej i ponadlokalnej, usług oświaty, zdrowia, kultury oraz innych, zarządzanych przez samorząd miejscowy, wymaga zgody Rady Gminy zapisanej w formie stosownej uchwały. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Ś. w dniu [...] r. Organ nadzoru nie wszczął jednak postępowania nadzorczego, lecz pismem wniesionym za pośrednictwem organu gminy z dnia [...] r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności – w częściach określonych w § 6 pkt 4, § 10 pkt 4 oraz § 11 pkt 3. Zdaniem skarżącego, podstawą do sporządzenia projektu budowlanego jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zaś wypisy i wyrysy z tego planu. Organ wydający te dokumenty nie może nakładać na inwestora dodatkowych obowiązków, nie określonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, zaś zakres sprawdzeń projektu budowlanego reguluje przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ). Gdy idzie o zapis § 11 pkt 3 uchwały, organ nadzoru zakwestionował dopuszczalność sporządzenia planu miejscowego dla terenów zamkniętych, co jednoznacznie wynika z art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wreszcie, skarżący wskazał, iż komercjalizacja usług o charakterze publicznym ( § 10 pkt 4 uchwały ), oznacza zmianę ustaleń planu miejscowego, a tym samym konieczność wszczęcia procedury planistycznej. W tym stanie rzeczy organ nadzoru uznał za niezbędne i uzasadnione wniesienie skargi na uchwałę w powyższych częściach. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Gminy, § 6 pkt 4 kwestionowanej uchwały nie narusza prawa, a jedynie uściśla wymogi w zakresie dokumentacji na etapie pozwolenia na budowę. Wyjaśniono też, iż uchwała o przystąpieniu do zmiany planu wsi G. została podjęta w dniu [...] r. Nr [...], stąd też nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Zmiana planu prowadzona była w oparciu o ustawę z 1994 r., która nie zakazywała opracowania planu dla terenów zamkniętych ( § 11 pkt 3 uchwały ). Wreszcie, zdaniem Gminy, treść § 10 pkt 4 uchwały poprzez wyraźne odwołanie do pkt 3 lit. a ), nie daje podstaw do dopuszczenia zmiany przeznaczenia określonych w niej terenów, zaś komercjalizacja usług nie wymaga zmiany planu miejscowego i prowadzenia od początku procedury planistycznej, określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu jako, że przepis art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Zatem organ nadzoru działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uprawniony jest do zaskarżenia aktu prawa miejscowego w każdym czasie. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04 (OSS 2005/3/70 ). Zdaniem sądu, skarga Wojewody zasługuje na częściowe uwzględnienia, a mianowicie co do postanowień zawartych w §§ 6 pkt 4 i 10 pkt 4 uchwały. Wskazać przyjdzie, iż uchwalenie kwestionowanego częściowo miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. nastąpiło w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przy zastosowaniu normy intertemporalnej, zawartej w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak bowiem ustalono w oparciu o przedstawione akta procedury planistycznej, jej wdrożenie nastąpiło w oparciu o uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] r. Nr [...], zaś o wyłożeniu planu do publicznego wglądu zawiadomiono przed dniem [...] r. jako datą wejścia w życie ustawy z 2003 r. W związku z tym organ gminy uprawniony był do kontynuowania procedury planistycznej w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji badanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego winno nastąpić na gruncie ustawy z 1994 r. W świetle art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach i należy do zadań własnych gminy ( z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, co nie dotyczy niniejszej sprawy ). Zakres ustaleń planu miejscowego wynika zaś z postanowień art. 10 ust. 1 i art. 1a tej ustawy. W związku z tym podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż brak podstawy prawnej do zawarcia w uchwale organu gminy postanowienia, iż podstawą do sporządzania projektów budowlanych są wypisy i wyrysy z uchwały, a organ wydający te dokumenty obowiązany jest określić dodatkowo zakres projektu budowlanego, w tym listę wymaganych uzgodnień i załączników do dokumentacji. ( § 6 pkt 4 uchwały. ) Zarówno wymogi projektu budowlanego, jak i obowiązku organu administracji architektoniczno – budowlanej, regulują bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Nie jest zatem dopuszczalne nałożenie na podstawie aktu prawa miejscowego innych obowiązków na inwestora ani ich uściślenie, czy uszczegółowienie wymogów prawa budowlanego. Nadto, wobec treści art. 29 ust. 1 tej ustawy otrzymanie wypisów i wyrysów z planu należy do kategorii uprawnień każdego podmiotu. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż zakres projektu budowlanego, w tym wymagane uzgodnienia i załączniki reguluje ustawa – Prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi oraz inne ustawy jako akty prawa powszechnie obowiązującego. Pozbawione znaczenia prawnego są zatem zapisy kwestionowanej uchwały nakładające obowiązki na organ gminy, wydający dokumenty w postaci wypisy i wyrysy z planu miejscowego. Trafny jest także pogląd Wojewody, iż brak podstawy prawnej do zawarcia w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisu o wyrażeniu zgody przez Radę Gminy w sprawie komercjalizacji i prywatyzacji usług, wymienionych w § 10 ust. 3 lit. a) tej uchwały. Zapis ten wymienia tereny publiczne, a mianowicie tereny przeznaczone dla realizacji usług administracji lokalnej i ponadlokalnej, usług oświaty, zdrowia, kultury oraz inne zarządzone przez samorząd miejscowy. Z mocy art. 13 ust. 3 ustawy z 1994 r. zadaniem dla realizacji celów publicznych w rozumieniu ustawy jest każda działalność państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wynikająca z ustaw, o ile finansowana jest w całości lub części z budżetu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych, realizowane w całości ze środków własnych inwestora, może być uznane za zadanie dla realizacji celów publicznych na wniosek właściwego ministra lub wojewody ( art. 13 ust. 4 ustawy ). Dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo ( art. 13 ust. 1 ustawy ). Zasadnie wskazał zatem organ nadzoru, iż skoro w planie miejscowym określono tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych, to rezygnacja z realizacji takiego zamierzenia i przeznaczenie terenu na usługi, wymienione w § 10 pkt 3 lit.a) uchwały, lecz o charakterze komercyjnym i prywatnym jako przeciwieństwo celu publicznego w rozumieniu ustawy, oznacza dopuszczalność zmiany planu miejscowego z pominięciem procedury planistycznej. Zatem zapis § 10 pkt 4 uchwały ma na celu obejście prawa, jako że zmiana planu musiałaby nastąpić w trybie aktualnie obowiązującej ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zauważyć przyjdzie, iż § 10 ust. 1 uchwały jednoznacznie przewiduje, iż realizacja działań publicznych następuje w całości lub w części z budżetu państwa lub gminy. Z tych też względów skarga musiała odnieść skutek, gdy idzie o kwestionowane zapisy zawarte w §§ 6 pkt 4 i 10 pkt 4 uchwały. Orzeczenie, o stwierdzeniu nieważności aktu prawa miejscowego w tej części oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, iż w wyroku uwzględniającym częściowo skargę, nie zamieszczono rozstrzygnięcia o niewykonalności zaskarżonej uchwały. Zdaniem składu orzekającego, przepis art. 152 cyt. ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Unormowanie, zawarte w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy interpretować łącznie z regulacją, zawartą w art. 61 § 3 tej ustawy. Przepis ten wyłącza zaś dopuszczalność wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Wskazać też przyjdzie, iż orzeczenie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego rodzi skutek erga omnes. Tymczasem dopiero prawomocny wyrok wiążę nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby ( art. 170 cyt. ustawy ). Wreszcie, dopiero prawomocny wyrok podlegać będzie publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Odwołać się też należy do analogicznych skutków rozstrzygnięcia nadzorczego, które uzyskać może walor prawomocny dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. Tymczasem kwestionowana uchwała organu gminy została ogłoszona w Dz. Urzęd. Woj. Ś. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] i weszła w życie z dniem 13 maja 2005 r. Zatem brak było podstawy prawnej do zamieszczenia w wyroku uwzględniającym częściowo skargę, rozstrzygnięcia z art. 152 Prawa przed sądami administracyjnymi. Sąd nie dopatrzył się jednak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zapisu § 11 pkt 3 uchwały. Jak zauważył organ, którego działanie zaskarżono, kwestionowana uchwała podjęta została w trybie ustawy z 1994 r. Chybiony jest zatem zarzut organu nadzoru naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy z 2003 r. Ustawodawca w poprzednim stanie prawnym nie przewidział zatem sporządzenia planu miejscowego dla terenów zamkniętych. Z mocy art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ustaleniach miejscowego planu uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Zadania realizowane na terenach i obiektach chronionych na podstawie ustaw szczególnych, zamieszczone są w rejestrach, prowadzonych przez wojewodę w trybie art. 61 ustawy. Nadto, wskazać przyjdzie, iż pismem z dnia [...] r. nr [...] Dyrekcja Infrastruktury Kolejowej – Terenowy Oddział Realizacji Inwestycji w K. ( k. [...] dokumentacji formalno – prawnej część [...] ), nie wniosła zastrzeżeń do przedłożonego projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów skarga w tej części, w której zakwestionowano zapis § 11 pkt 3 uchwały z dnia [...] r., nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu w powyższym zakresie z mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. su.