II SA/Gl 534/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. B. (B.) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. P. B. zwrócił się do Urzędu Gminy – Wydział Spraw Obywatelskich w C. o wymeldowanie L. B. zd. S. oraz J. B. z pobytu stałego w C. przy ulicy [...] . Wyjaśnił, iż wskazani od dłuższego czasu nie mieszkają pod wskazanym adresem, zameldowani są w K. i nie partycypują w ponoszeniu dodatkowych kosztów związanych z utrzymaniem budynku. Po wszczęciu (pismem z dnia [...]r.) postępowania i przeprowadzeniu niezbędnego postępowania dowodowego m.in. dokonaniu wizji lokalu, przesłuchaniu wnioskodawcy, świadków oraz wymienionych we wniosku L. i J. B., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy C. , działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o wymeldowaniu L. B. oraz J. B. z pobytu stałego w lokalu położonym w C. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy, a mianowicie wskazał, że w mieszkaniu nie ma rzeczy osobistych L. i J. B. , co tylko potwierdza iż nie mieszkają oni w tym lokalu, nie śpią w nim i się nie stołują. Stan ten potwierdziły osoby obecne podczas oględzin - wnioskodawca oraz świadek. Wyjaśniono w trakcie postępowania, że korespondencja kierowana na powyższy adres odbierana jest przez upoważnioną osobę. Fakt niezamieszkiwania w tym lokalu potwierdzili sami zainteresowani. Wyjaśnili nadto, że posiadają zameldowanie poza granicami kraju – tj. w [...], dodając, iż nie opuścili przedmiotowego lokalu dobrowolnie. Uczynili to na czas powadzonych prac remontowych w ramach likwidacji szkód górniczych. Dodali jednocześnie, że wobec dewastacji lokalu przez wnioskodawcę, ich powrót do mieszkania obecnie jest utrudniony, a sam fakt dokonanej dewastacji zgłoszony został odpowiednim organom ścigania. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu. Zameldowanie potwierdza bowiem jedynie fakt zamieszkiwania i nie ma wpływu na ewentualne prawa majątkowe współwłaścicieli. Czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie ma jedynie charakter rejestrowy, nie dając przy tym żadnych uprawnień do lokalu, podobnie jak decyzja o wymeldowaniu nie ma wpływu na stosunki majątkowe. Wobec ustalenia, że państwo B. nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu, zamieszkując za granicą, organ przywołał treść art. 15 ust. 3 wskazując, iż osoba która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż trzy miesiące, zobowiązana jest zgłosić swój wyjazd i powrót oraz dokonać wymeldowania. Wobec tego, iż zainteresowani nie dopełnili ciążącego na nich obowiązku wymeldowania, po potwierdzeniu faktycznego opuszczenia przedmiotowego lokalu i zerwaniu więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, organ orzekł jak w sentencji. Organ zauważył, iż w orzecznictwie istotnie przyjęto domniemanie dobrowolności opuszczenia lokalu, ale zwrócił także uwagę, że strony nie podjęły żadnych działań w celu ochrony swoich praw do przebywania w tym lokalu. W związku z powyższym w przypadku L. i J. B. przesłanka z art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy została spełniona, stąd orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli L. i J. B. Podnieśli, iż kwestionowana decyzja nie jest zasadna, a przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uwzględniono ich wyjaśnień, opierając się na nierzetelnie sporządzonym protokole oględzin oraz kłamstwach świadka, zamieszkującego w lokalu przy ulicy [...] dopiero od półtora miesiąca, a zatem nie znającego całości sprawy. Podnieśli, iż na przebieg sprawy ma wpływ trwający spór o własność tego budynku. Wnosząc o uchylenie decyzji Wójta Gminy C. zarzucili jej oparcie na nierzetelnych ustaleniach organu, a w zasadzie tylko i wyłącznie na protokole z dnia [...]r., w którym stwierdzono brak rzeczy osobistych odwołujących w lokalu. Wyjaśnili, że opuścili mieszkanie z przyczyn niezależnych od nich, wynikających z prowadzenia robót budowlano- remontowych w ramach usuwania szkód górniczych a także z powodu dewastacji lokalu dokonanej przez P. B. . Dodali, że dotąd brak jest odbioru przedmiotowych robót budowlanych, a nadto mieszkanie jest nadal zdemolowane, a w części zawłaszczone przez P B. Nieprawdą też jest, że nie czynią niczego w celu przywrócenia posiadania mieszkania, gdyż zgłosili sprawę do Prokuratury Rejonowej w M. , a wcześniej na policję. Została także wniesiona do Sądu sprawa o zniesienie współwłasności. Niezrozumiałym dla nich jest zarzut ustanowienia pełnomocnika do odbioru korespondencji. Stwierdzili, iż byli do tego zmuszeni, wobec faktu, iż wcześniej korespondencja do nich "ginęła i nie dochodziła". Podkreślając, iż nie opuścili mieszkania dobrowolnie, a także podejmują prawem przewidziane środki zmierzające do umożliwienia im powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania, uznali "złożoną skargę" za uzasadnioną, wnosząc o jej uwzględnienie. Rozpatrując złożone odwołanie, Wojewoda [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Wójta Gminy C. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawach wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego dłużej niż trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ odwoławczy nie bada czy została spełniona przesłanka utraty uprawnienia do przebywania w lokalu, lecz jedynie ustala czy nastąpiło zdarzenie polegające na opuszczeniu przez osoby lokalu w sposób dobrowolny i trwały, bez dokonania wymeldowania się. Podstawą dokonania czynności wymeldowania jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym miejscu. Wydanie decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem dokładnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, polegającego na zebraniu materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego) i jego ocenie przy zachowaniu zasad określonych w art. 80 i 81 tego Kodeksu. Ponadto stronom należy zapewnić czynny udział w całym toku postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po analizie akt przeprowadzonego postępowania i zarzutów zgłoszonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie dołożył należytej staranności dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, doprowadzając do wydania przedwczesnej decyzji administracyjnej. W toku prowadzonego postępowania dowodowego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy oraz nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy w sprawie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż L. i J. B. zamieszkują w [...], gdzie są zameldowani. Nie wyjaśniono jednak, jakiego charakteru jest to pobyt oraz czy właśnie tam koncentrują swoje sprawy życiowe. Nie ustalono, kiedy odwołujący ostatni raz przebywali w swoim mieszkaniu, a także kiedy i w jakich okolicznościach doszło do jego opuszczenia. Okoliczności te są istotne, gdyż odwołujący podnoszą w odwołaniu, że nie opuścili spornego lokalu dobrowolnie. Organ odwoławczy podkreślając, że argumentacja o braku dobrowolnego opuszczenia lokalu nie może być skuteczna w sytuacji długotrwałego zamieszkiwania odwołujących w innym lokalu i koncentracji w tym lokalu czynności życiowych dodał, iż zgromadzony w sprawie materiał, nie daje jednoznacznej oceny czy te przesłanki zostały spełnione. Podnoszone w toku postępowania oraz w odwołaniu kwestie dotyczące praw własności spornego lokalu muszą pozostać poza zainteresowaniem organów meldunkowych, nie mając żadnego związku z ewidencją ludności, mającą charakter wyłącznie ewidencyjny. Mając na uwadze, iż rozstrzygniecie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wskazanej wyraźnie w uzasadnieniu, zaskarżoną decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył P.B.. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody [...], wniósł o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy C. . W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż decyzja organu pierwszej instancji poprzedzona była wnikliwym postępowaniem dowodowym. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, jakoby małżonkowie B. opuścili sporny lokal z przyczyn niezależnych od nich, a wynikających z prowadzenia robót budowlanych w ramach usuwania skutków szkód górniczych oraz dewastacji mieszkania przez wnoszącego skargę nie polega na prawdzie. Dodał, iż pomimo licznych pism do różnych instytucji nigdzie nie dopatrzono się jego winy. Podkreślił, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdzał prawdziwy stan faktyczny, to znaczy zajmowanie lokalu w sposób nielegalny, bez zgody zmarłej właścicielki M.B. oraz dobrowolne jego opuszczenie w 1988 r. w związku z wyjazdem do [...]. W jego ocenie mieszkanie zostało opuszczone na własne życzenie, bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. Dodał, iż przez 22 lata L. i J. B. blokują dwa mieszkania, nie uczestnicząc w kosztach związanych z utrzymaniem budynku i narażając go na straty. Podkreślił, iż zainteresowani zameldowani są aktualnie w [...] na pobyt stały, gdzie pobierają świadczenia rentowe, a kiedy przyjeżdżają do Polski nie korzystają z tego lokalu, posiadając swój własny budynek przy ulicy [...] , gdzie przebywają bez zameldowania. Jednoznaczne ustalenia przeprowadzonego postępowania zasadnie zostały wykorzystane w decyzji organu pierwszej instancji, który prawidłowo ocenił zaistniały stan faktyczny. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, podkreślając, że organ gminy lepiej zna sytuację w sprawie i to właśnie on, w jego ocenie, powinien rozstrzygać sprawę. Wyjaśnił, że podnoszony przez uczestników postępowania argument opuszczenia lokalu w związku ze szkodami górniczymi nie może być wzięty pod uwagę, gdyż uczennicy opuścili lokal w [...] roku, a pierwsze postępowania w sprawie szkód górniczych toczyło się w latach [...]. Kolejne postępowanie miało natomiast miejsce w [...] r., a prace budowlane rozpoczęły się dopiero w [...] r. Dodał, że uczestnicy postępowania nie partycypowali w kosztach utrzymania przedmiotowego budynku, a dewastacja lokalu spowodowana została brakiem jego prawidłowego utrzymania. Uczestniczka postępowania L. B. przyznała, ze w [...]r. wyjechała do [...], a w grudniu tego roku przyjechał do niej mąż. Dodała jednak, że obecnie przebywają w Polsce, ale nie mogą zamieszkać w lokalu, w którym nadal, od [...] r., trwają prace budowlane. Wyjaśniła, iż wzajemne rozliczenia w zakresie utrzymania budynku następowały do [...] r. Stwierdziła także, że w budynku jest sześć lokali mieszkalnych, ale tylko dwa są zamieszkane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada jedynie czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd, rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną, przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Także w ocenie składu orzekającego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie doszło do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), celem ewidencji ludności jest m.in. rejestracja danych o miejscu pobytu osób. Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Niedopełnienie powyższego wymogu ustawowego, przewidzianego w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, obliguje organ gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu, decyzji w sprawie wymeldowania (art. 15 ust. 2 cyt. ustawy) Dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 15 ust. 2 wymienionej powyżej ustawy. Z brzemienia tego przepisu wynika, że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez obowiązku wymeldowania, przy czym w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty został pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić jedynie wówczas, jeżeli ma ono charakter dobrowolny i trwały. Ocena dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca stałego pobytu jak też zamiaru stałego pobytu, zamieszkiwania w danej miejscowości czy nawet w oznaczonym lokalu, powinna być zobiektywizowana w tym sensie, że musi wynikać z takiego zachowania się osoby fizycznej, które wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określonym miejscem. Odnosząc się to tej kwestii wskazywano, że opuszczenie miejsca pobytu stałego nie oznacza tylko fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce stałego pobytu, lecz by łączył się z tym zamiar stałego związania się z tym innym miejscem i urządzenie w nim nowego centrum życiowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, Lex 190969). Opuszczenie miejsca stałego pobytu winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny czy to przez złożenie stosowanego oświadczenia, czy to przez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem lokalu jest więc nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W rozpoznawanej sprawie trzeba podzielić twierdzenia organu odwoławczego, że kwestia ta nie została w sposób wyczerpujący przez organ pierwszej instancji rozważona, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Bezspornym w sprawie pozostaje, że uczestnicy postępowania L. i J. B. opuścili miejsce stałego pobytu w związku z wyjazdem do [...]. Pomimo, iż organ ustalił, iż posiadają oni za granicą zameldowanie, to jednak nie wyjaśnił charakteru ich pobytu w [...] oraz tego czy koncentrują tam swoje sprawy życiowe. Nie została także wyjaśniona kwestia okoliczności, w jakich nastąpiło opuszczenie tego lokalu, czy było dobrowolne i trwałe opuszczenie dotychczasowego lokalu. Uczestnicy postępowania – L. i J. B. podnoszą, iż nie opuścili oni przedmiotowego lokalu dobrowolnie, lecz spowodowane to zostało koniecznością. Powołując się na tę okoliczność nawiązali do opinii techniczno- budowlanej przygotowanej na potrzeby postępowania związanego z naprawą szkód górniczych w budynku mieszkalnym w C. przy ulicy [...], gdzie stwierdzono, że "stropy w trzech pomieszczeniach mieszkalnych pierwszego piętra stwarza zagrożenie dla lokatorów zamieszkujących w tych pomieszczeniach, w związku z czym należy spowodować zlikwidowanie zagrożenia poprzez natychmiastowe zaprzestanie ich użytkowania". Zasadnie podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, zarówno w oparciu o oględziny ale także poprzez wyczerpujące przesłuchanie świadków czy stron postępowania. Skoro postępowanie administracyjne nie wyjaśniło istotnych dla sprawy okoliczności i nie mogło ono także być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż zachodziła konieczność jego przeprowadzenia przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z prawem, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.