II SA/Gl 534/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skarg "A" w K., Z.S., S.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał B.B. i A.K. wykonanie w terminie do dnia [...]r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w K. dokładnie wymienionych zaleceń wynikających z ekspertyzy technicznej, opinii kominiarskiej i zaleceń kontroli okresowej w celu usunięcia nieprawidłowości. Pismem z dnia [...] r. S.M., "A". w K. oraz Z.S. wystąpili z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zmianę terminu wykonania prac nałożonych wymieniona powyżej decyzją na dzień [...]r., jako że do wykonania tych prac współwłaściciele będą mogli przystąpić dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę, o uzyskanie którego wystąpili. Pismem z dnia [...]r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Następnie decyzją nr [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przywołując w podstawie prawnej art. 154 § 1 i § 2 (155) Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...]r. nakazującej współwłaścicielom budynku mieszkalnego usunięcie nieprawidłowości, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. W uzasadnieniu przywołał treść wnioskowanej do zmiany decyzji, następnie stwierdził, że w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być weryfikowane w drodze innych postępowań. Dalej podniósł, iż nie można też trybu z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego traktować jako kolejnej instancji służącej naprawieniu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania. Podkreślił, że w oparciu o ten przepis mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Odnosząc się do treści przepisu organ podniósł, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "interesu społecznego" czy też "słusznego interesu strony". W realiach niniejszej sprawy słusznym interesem strony - tu: współwłaścicieli wymienionego budynku mieszkalnego jest ewentualne powiązanie usuwania nieprawidłowości nakazanych przedmiotową decyzją nr [...] z przebudową obiektu, natomiast w interesie społecznym jest jak najszybsze usunięcie istniejącego zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia lokatorów. Stąd w sprawie słuszny interes strony bezsprzecznie kłoci się z interesem społecznym. Słuszny interes lokatorów sprzeciwia się zmianie terminu wykonania ostatecznej decyzji nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskujący o jej zmianę. Wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wyjaśnili, że podejmowane są czynności objęte decyzją nr [...] m.in. naprawa kominów. Nie można też nie zauważyć, że istotne są też bezprawne działania lokatorów. Dla ustalenie interesu społecznego uzasadniającego przesunięcie terminu wykonania zaleceń wymienionych w decyzji należy spojrzeć szerzej. Nie chodzi bowiem tylko o ich wykonanie, ale w interesie lokatorów jest doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu, w którym mieszkańcy będą mogli mieszkać w jak najbardziej komfortowych warunkach, a nie jedynie w warunkach minimalnych - określonych w wymienionej decyzji. Z szeroko pojętym interesem społecznym korelują działania strony, która podjęła szereg działań zmierzających m.in. do dorowadzenia do budynku ciepła z sieci. W tym kontekście interes mieszkańców będzie zabezpieczony nie tylko jako zdjęcie z nich konieczności ogrzewania mieszkań we wlanym zakresie, ale także przyczyni się do poprawy jakości powietrza w mieście poprzez wyeliminowanie szkodliwego opalania węglem. Nadto doprowadzenie ciepła miejskiego obniży znacznie koszty utrzymania mieszkań. Znacznie też podwyższy standard życia lokatorów. Zwrócono też uwagę, że realizacja zaleceń z decyzji nr [...] to przeprowadzanie remontu w okresie jesienno- zimowym, co znacznie utrudni korzystanie z lokali (brak ogrzewania, utrudnienia w poruszeniu się po klatce schodowej). Działania takie mogą być odczytane jako utrudnianie życie najemców i mogą się spotkać z ich negatywną reakcją. Organ nie wziął przy tym pod uwagę, że działania strony zmierzają do zapewnienia bezpieczeństwa lokatorom przy jak najmniejszym ingerowaniu w komfort ich zamieszkiwania. Także z punktu widzenia strony, przy wykonywaniu wszelkich prac - w znacznie większym stopniu niż wskazane w decyzji nr [...], będzie można wykonać je taniej i szybciej. Dlatego też istnieje potrzeba zweryfikowania czy organ rozstrzygnął w sprawie zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia odwołując się do treści art. 16 § 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślając zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która gwarantuje pewność obrotu prawnego, podkreślił, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie przywołanego art. 155 zależy od łącznego spełnienia wskazanych w nim w nim przesłanek, tj. postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz za uchyleniem lub zmianę przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. W przypadku art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego niezbędne jest spełnienie innych przesłanek, tj. decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.. Przyjmuje się, że każde rozstrzygnięcie indywidualne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Nabycie prawa może więc nastąpić też w decyzji nakładającej obowiązek. Taką decyzją jest zatem niewątpliwie wydana na podstawie art. 66 Prawa budowanego decyzja nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z tego też względu nie mogła ona podlegać weryfikacji na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Błędnie zatem organ powiatowy wskazał w podstawie prawnej swojej decyzji zarówno art. 154 jak i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy winien podać tylko art. 155. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż w trybie art. 155 Kodeksu nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych mających charakter decyzji związanych, a jedynie takich decyzji, gdzie ustawodawca przewidział "luz decyzyjny". Decyzja wydana na mocy art. 66 ust. Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W przypadku stwierdzenia przesłanek opisanych w art. 66 ust. 1 pkt 1 do 4 organ jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stąd też zmiana takiej decyzji w części dotyczącej nałożonych obowiązków jest niedopuszczalna, istnieje natomiast co do zasady możliwość jej zmiany w części dotyczącej nałożonych obowiązków. Nie daje to jednak podstawy do uchylenia decyzji w kwestii dotyczącej terminu w sytuacji, gdy termin ten już upłynął. W ocenie organu zmiana w tej części decyzji była możliwa do czasu upływu terminu na wykonanie wymienionych robót. Z chwilą gdy upłynął termin do wykonania nałożonych obowiązków, zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można już dokonać. W tym zakresie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1800/13. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli "A" w K., S.M. oraz Z.S. Zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymującej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez błędne ustalenie terminu wykonania obowiązku nałożonego w decyzji nr [...] z dnia [...] r. Na podstawie powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg przyznano, że decyzja, wydana na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest decyzją związaną, ale podzielono stanowisko organu odwoławczego, iż w zakresie terminu jej wykonania ma ona charakter uznaniowy. Nie zgodzono się jednak z twierdzeniem tego organu, że termin wykonania przedmiotowej decyzji nie może być przedłużony z uwagi na jego przekroczenie. Stanowisko organu jest błędne. Zupełnie bowiem pominięto fakt, iż decyzją z nr [...] z dnia [...]r. zmieniono określony w decyzji nr [...]z dnia [...]r. termin wykonania zaleconych robót budowlanych. Tym samym Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzył sprawy w oparciu o całościowy materiał źródłowy, co potwierdza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem trudno odeprzeć zarzut postawiony w skargach, iż orzekający w sprawie organ odwoławczy orzekał w oparciu o niepełny i niekompletny materiał dowodowy, czym naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a co w sposób istotny miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Postępowanie, zakończone kwestionowaną decyzją, wszczęte zostało z wniosku skarżących, w którym domagali się zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia [...] r., mocą której nakazano B.B. i A.K. wykonanie w wyznaczonym terminie - do dnia [...]r. zaleceń wynikających z ekspertyzy technicznej, opinii kominiarskiej i protokołu okresowej kontroli stanu technicznego obiektu. Kontrolowane postępowanie prowadzone było zatem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, chociaż organ pierwszej instancji błędnie wskazał w podstawie prawnej decyzji także art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ odwoławczy, nabycie prawa - może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, jak w przypadku decyzji nr [...]. Zgodnie więc z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie oparte na wymienionym przepisie daje zatem organom administracyjnym możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w oparciu, o którą ukształtowane zostały prawa i obowiązki stron i w wyniku wydania nowej decyzji doprowadzenie do zmiany ustalonych praw i obowiązków. Podkreślenia wymaga, że nie dotyczy to decyzji mających charakter "związany", a do takich decyzji niewątpliwie należy przedmiotowa decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na mocy którego organ w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podkreślić trzeba, że celem postępowania prowadzonego w tym trybie nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze nadzwyczajnym pozwalającym na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji, po zbadaniu i powzięciu przekonania, że zezwalają na to przesłanki określone przepisie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadząc takie postępowanie winien więc w pierwszej kolejności dokonać prawidłowej wykładni wskazanego przepisu, w tym między innymi wnikliwie rozważyć, czy zaistniały przesłanki oparte na interesie społecznym lub słusznym interesie strony przemawiające za uchyleniem lub zmianą wnioskowanej decyzji. Jak wskazano powyżej wobec faktu, iż wnioskowana do zmiany decyzja jest przykładem decyzji związanej, to ewentualna jej zmiana mogła dotyczyć tylko terminu wykonania nałożonych nią obowiązków. Z kolei w myśl art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku decyzji administracyjnej na mocy, której strona nabyła prawo (nabycie prawa jako nałożenie obowiązku) może być ona zmieniona lub uchylona za zgodą stron postępowania. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że wymagana jest nie tylko zgoda strony inicjującej takie postępowanie, ale zgoda wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na jej zmianę w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana, ani domniemana. W tym zakresie orzekające w sprawie organy w ogóle się nie wypowiedziały i nie zajęły stanowiska. Nie zostało też wprost wyjaśnione, kto jest stroną niniejszego postępowania, co jest tym bardziej zasadne, że decyzja pierwotna skierowana została imiennie do konkretnych osób, a o jej zmianę wystąpiły zupełnie inne podmioty. Kolejną sprawą, która wymaga wyjaśnienia i zajęcia stanowiska, to twierdzenie organu odwoławczego, że "w niniejszej sprawie Skarżący mógł dochodzić zmiany decyzji w kwestii terminu do czasu jego upływu, czyli do końca [...] r. Natomiast Skarżący wniosek o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu złożył zaś po upływie ponad jednego roku od dnia jego upływu, bo dopiero w dniu [...] r." Stwierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zauważyć jednak przyjdzie, że organ odwoławczy wydając kwestionowane rozstrzygniecie nie dysponował pełnym materiałem dowodowym. Także w aktach przesłanych do Sądu nie było nawet decyzji pierwotnej, o zmianę której złożono wniosek wszczynający niniejsze postępowanie. Nie było także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...]r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...]r. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, z terminu "do dnia [...]r." (określonego w decyzji nr [...]) ‘do dnia [...]r.". W takich okolicznościach faktycznych sprawy, powyższa argumentacja organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy i jest niezrozumiała. Odnosząc się do zasadniczej kwestii sprawy podkreślić trzeba, jak już wskazano powyżej, w przypadku prowadzenia postępowania w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej organ musi uzyskać zgodę na takie działanie nie tylko strony wnioskującej o wszczęcie takiego postępowania, ale także wszystkich pozostałych stron biorących udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Gdy decyzja jest źródłem prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 787/09 skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym (czyli m.in. prowadzonym w trybie art. 155 Kodeksu) zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył obowiązujące przepisy postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.