II OSK 787/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Op 553/08 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 09 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Op 553/08 oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postanowiło stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zmiany własnej decyzji dotyczącej ustalenia na rzecz K. H. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wraz z budową odrębnego wejścia oraz budowie garażu z wiatą na terenie działki nr [...] k.m. 41, obręb Opole przy ul. [...] w Opolu, a nadto budowie wjazdu od ul. [...] na terenie działki nr [...] stanowiącej pas drogowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta Opola, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. ustalił na rzecz K. H. warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Pismem z dnia 23 maja 2006 r., K. H. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Opole o zmianę decyzji z [...] października 2005 r. "w części określonej w punkcie 2a-1 to jest zamiast nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania pracowni plastycznej na zapis: nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania rozbudowy istniejącego lokalu mieszkalnego nr 17 i 18 o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne wraz z przebudową na samodzielny lokal dwupoziomowy". W związku z powyższym, organ pierwszej instancji pismem z dnia 24 maja 2006 r., zawiadomił strony o wniosku K. H. i podał, w jaki sposób decyzja zostanie zmieniona oraz przytoczył treść art. 155 K.p.a. i wezwał do zajęcia stanowiska w sprawie, zastrzegając, że brak odpowiedzi w ciągu 7 dni od dnia otrzymania pisma będzie traktowany jako zgoda na zmianę decyzji. Zawiadomienie otrzymali: Miejski Zarząd Dróg w Opolu, Przedsiębiorstwo "[...] – [...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Opolu, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Inspektorat w Opolu i wnioskodawca – K. H.. Pismo to pozostało bez odzewu. Stąd, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, zmienił decyzję z dnia [...] października 2005 r., w trybie art. 155 K.p.a., uwzględniając wniosek K. H. z dnia 23 maja 2006 r. Zmiany dokonano w ten sposób, że zapis punktu 2a-1 rozstrzygnięcia w brzmieniu "nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania pracowni plastycznej, pozostała część pozostanie jako poddasze nieużytkowe" zastąpił zapisem "nadbudowa o jedną kondygnację użytkową w celu wykonania rozbudowy i przebudowy istniejących lokali mieszkalnych nr 17 i 18 o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne na samodzielny lokal mieszkalny dwupoziomowy, pozostała część pozostanie jako poddasze nieużytkowe", a zapis w punkcie 2f o treści "nowo powstały lokal użytkowy powstały w wyniku adaptacji musi spełniać wymagania samodzielnego lokalu użytkowego..." – zapisem "powstały samodzielny lokal mieszkalny dwupoziomowy po przebudowie i nadbudowie musi spełniać wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (...)". W uzasadnieniu decyzji zmieniającej organ stwierdził m. in., iż dokonana zmiana "nie wniesie istotnych zmian co do całości zamierzenia inwestycyjnego, pozwalając jednocześnie na jego realizację zgodnie z interesem strony". Kolegium w uzasadnieniu decyzji przywołało także pismo z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, działającego w imieniu Wojewody, który wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o zbadanie, czy decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] października 2005 r., zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., jest zgodna z prawem, a zwłaszcza z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W następstwie cytowanego pisma, Kolegium zwróciło się do Prezydenta Miasta Opola o nadesłanie akt sprawy, a po ich otrzymaniu – pismem z dnia 04 kwietnia 2007 r. – zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody stron, przy czym zgoda ta musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi; nie może być zatem ani dorozumiana, ani domniemana. Za zgodę strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. uznaje się nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne, lecz również zgodę pozostałych osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Mając na uwadze powyższe wymogi, w ocenie Kolegium, decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a., ponieważ nie było wyraźnej zgody stron na zmianę decyzji, a tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dnia 27 lipca 2007 r., K. H. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że Przedsiębiorstwo "[...] – [...]", Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Miejski Zarząd Dróg przy zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie są już stronami postępowania, bowiem uproszczenie funkcji budynku w niczym nie narusza ich interesu prawnego. W ocenie odwołującego się, doszukiwanie się rażącego naruszenia prawa jest częścią trwającego od 2004 r. "lobbingu lokatorsko – urzędniczego", który polega na celowym wymyślaniu błędów i uchybień oraz nękaniu niekończącymi się kontrolami na wniosek lokatorów. Ponadto wyraził przekonanie, że nie został naruszony ład przestrzenny, a w dobrze rozumianym interesie społecznym jest powiększenie powierzchni mieszkalnej w mieście. W uzupełnieniu powyższego wniosku, pełnomocnik K. H., w piśmie z dnia 30 lipca 2007 r., zarzucił organowi, iż decyzja narusza art. 28 K.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] października 2005 r., Przedsiębiorstwo "[...] – [...]", Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Miejski Zarząd Dróg były stronami postępowania, podczas gdy zmiana decyzji nie dotyczyła ani ich interesu prawnego, ani obowiązku, a polegała jedynie na zmianie sposobu użytkowania nadbudowywanej kondygnacji, jak również art. 155 K.p.a., poprzez uznanie, iż ww. podmioty decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] października 2005 r. nabyły prawa i w związku z tym potrzebna była ich zgoda na zmianę decyzji. Dodał, że organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać, jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu. W jego ocenie, dokonana zmiana w żaden sposób nie wykracza poza granice nadbudowywanej kondygnacji i nie powoduje takiej uciążliwości planowanej inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, a tym samym przyznawać ich właścicielom przymiot stron postępowania. Jeśli zmiana zagospodarowania terenu nie wpływa na sferę interesów tych podmiotów, wówczas brak jest przesłanek przewidzianych w art. 28 K.p.a. i nie może być mowy o tym, że oprócz wnioskodawcy jeszcze ktoś inny jest stroną postępowania. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. Podniósł, że należy odróżnić interes faktyczny od prawnego, stąd stwierdził, że podmioty uznane przez Kolegium za strony postępowania mogły mieć w niniejszej sprawie co najwyżej interes faktyczny, ale na pewno nie miały interesu prawnego. W ocenie pełnomocnika, organ błędnie przyjął, że w sprawie dotyczącej warunków zabudowy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną, bowiem z zasady stroną tego postępowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z tą nieruchomością mogą być jego stronami po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2007 r. Organ wskazał, że podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] czerwca 2006 r. stanowił przepis art. 155 K.p.a. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że podstawową przesłankę dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej stanowi zgoda strony, zas jej brak prowadzi do rażącego naruszenia prawa, przy czym przez zgodę strony "rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób będących stronami w postępowaniu, w którym zapadła decyzja podlegająca zmianie". Organ zaakcentował, że przymiot strony postępowania toczącego się w trybie art. 155 K.p.a. zależy od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym. Krąg stron postępowania dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] października 2005 r. ustalony został w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Status stron postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym miały zatem, oprócz K. H., podmioty dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości graniczących z terenem inwestycji: Przedsiębiorstwo "[...] – [...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Opolu (działka nr [...]) i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (działka nr [...]). Organ podniósł natomiast, iż wątpliwości budzić może legitymacja procesowa Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, po pierwsze dlatego, że jego władztwo nad nieruchomością sąsiednią (działka nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "dr" – droga) nie wynika z konkretnego tytułu prawnego, lecz z faktu, że wykonuje on zadania zarządu drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a po drugie – gdyż dyrektor MZD uczestniczył w postępowaniu zwykłym jako organ współdziałający w trybie art. 106 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Skoro jednak Prezydent Miasta Opola konsekwentnie uznawał Miejski Zarząd Dróg za stronę, decyzję skierowano również do tej jednostki. Wprawdzie Prezydent zwrócił się do ww. podmiotów o zgodę na zmianę decyzji, ale jej nie uzyskał. Tymczasem, zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być udzielona wprost i wyraźnie. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu złożył K. H., wnosząc o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zarzucił organowi naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, iż zgodę na zmianę decyzji ostatecznej powinny wyrazić wszystkie osoby będące stronami postępowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż zgoda na zmianę decyzji ostatecznej wymagana jest jedynie od stron, które na podstawie decyzji ostatecznej nabyły prawa. Decyzja zmieniająca przyznawała prawa jedynie skarżącemu. Ponadto skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, akcentując naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, iż Miejski Zarząd Dróg w Opolu, Przedsiębiorstwo "[...] – [...]" Sp. z o. o. w Opolu oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Inspektorat w Opolu były stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz w sprawie zmiany warunków zabudowy, podczas gdy – w ocenie skarżącego – podmioty te w postępowaniach tych nie miały żadnego interesu prawnego. Skarżący uznał, że tym samym nastąpiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie jest dopuszczalne podciąganie wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Powołując się na wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, jak i w doktrynie prawa administracyjnego wskazał, na czym polega rażące naruszenie prawa jako naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Dodał, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest nie tylko wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony, ale również dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, w świetle całokształtu okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, nie podzielił zarzutów skargi. Omawiając przepisy art. 155, 154 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem, a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza omawiany przepis. Dlatego też, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 K.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmiana decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 K.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wobec odmiennego poglądu wyrażonego przez skarżącego w tej materii, Sąd podkreślił, iż o ile w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, to nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. W takiej sytuacji wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 K.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej, a postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna. W tym względzie Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a to: wyrok NSA z dnia 07 marca 2007 r., II OSK 1465/05 – LEX nr 337475; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2005 r., I SA/Wa 897/04 – LEX nr 190638; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 – LEX nr 339407. Stąd, mimo że skarżący był inicjatorem zarówno postępowania pierwotnego, jak i w trybie art. 155 K.p.a., to w pierwotnym, ustalającym dla skarżącego warunki zabudowy działki nr 140 (nadbudowy budynku wraz z budową odrębnego wejścia; budowy garażu oraz wjazdu od ulicy), przymiot strony przysługiwał użytkownikowi wieczystemu działki sąsiedniej (nr 139/3), co podkreślał organ w zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym na akta administracyjne w tej sprawie. Już tylko ta okoliczność wskazuje, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia dla skarżącego warunków, zabudowy, skarżący nie był jedyną osoba, której przysługiwał przymiot strony. Stronami bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z dnia 06 lipca 2007 r., II OSK 1016/06 – LEX nr 355287). Sąd pierwszej instancji zauważył, że wątpliwym natomiast był udział w charakterze strony administratora drogi (dz. nr 75/2), czemu dał wyraz organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ta okoliczność jednak nie przesądza, że w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy tylko skarżący był stroną. Wreszcie Sąd pierwszej instancji podzielił wywód organu administracji, że zgoda stron, o której mowa w art. 155 K.p.a., winna być złożona organowi w postaci oświadczenia, a brak zgody strony stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym przesłanka słusznego interesu strony nie może eliminować potrzeby uwzględnienia pozostałych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył K. H. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów: - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż wezwanie Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, Przedsiębiorstwa "[...] – [...]" Sp. z o. o. w Opolu oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Inspektorat w Opolu do zajęcia stanowiska w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy pod rygorem uznania, że brak odpowiedzi będzie traktowany jako zgoda na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, w sytuacji, gdy z treści art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika jednoznacznie, iż zgoda na zmianę decyzji musi być udzielona jedynie wprost przez złożenie organowi administracji publicznej stosownego oświadczenia, a ponadto stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu naruszenie nie ma znacznie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznej decyzji zmieniającej warunki zabudowy; - art.141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z zarzutem naruszenia przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż zgodę na zmianę decyzji ostatecznej powinny wyrazić wszystkie osoby będące stronami postępowania, podczas gdy z treści przepisu jednoznacznie wynika, iż zgoda na zmianę decyzji ostatecznej wymagana jest jedynie od stron, które na podstawie decyzji ostatecznej nabyły prawa. A także uznanie, iż Miejski Zarząd Dróg w Opolu, Przedsiębiorstwo "[...]-[...]" Sp. .z o. o. w Opolu oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Inspektorat w Opolu w wyniku decyzji ostatecznej nabyły jakieś prawa, podczas gdy decyzja ta przyznawała jedynie skarżącemu, oraz zarzutem naruszenia przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 155 Kodeksu poprzez uznanie, iż Miejski Zarząd Dróg w Opolu, Przedsiębiorstwo "[...]-[...]" Sp. .z o. o. w Opolu oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Inspektorat w Opolu były stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz w sprawie zmiany warunków zabudowy, podczas gdy podmioty te w postępowaniach tych nie miały żadnego interesu prawnego. A wobec powyższego naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewyjaśnienie należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wskazał argumentów oraz przepisów wskazujących, iż zarzuty skarżącego są chybione. Z tych powodów wnoszący skargę kasacyjna wnosił o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i żądał przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznane sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjna przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla rozstrzygnięcie w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 P.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa czy to materialnego, czy też przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego do pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola niezbędne jest odniesienie się do art.155 Kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art.155 K.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art.155 K.p.a., a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa (vide B. Adamiak i J. Borkowski – Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo C. H. Beck W-wa 1996 r.). Dalej autorzy wspomnianego komentarza podkreślają, że zgoda stron "nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i winna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej. W tym przedmiocie należy podzielić wywód Sądu pierwszej instancji, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest utrwalone. Z tych powodów należy wyraźnie wskazać, że wpływ na wadę postępowania prowadzonego w trybie art.155 K.p.a. miał organ dopuszczając możliwość zastosowania dorozumianej zgody. Mimo tej wady decyzji zawinionej przez organ, nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że na skutek decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy adresatem nabycia praw z decyzji jest wyłącznie inwestor. Skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. O takim rozumieniu przepisu art.155 K.p.a. świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art.28 K.p.a. Korzyści jakie powstają w sferze prawa materialnego dla strony, która nabyła prawo w sensie faktycznym, z drugiej strony mają wpływ i dają podstawę do domagania się od określonych podmiotów określonych zachowań. Skoro wyraźna zgoda strony (stron) stanowi podstawową przesłankę stosowania art.155 K.p.a., skarga kasacyjna wadliwie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż jak to wskazywano wcześniej orzecznictwo administracyjne i doktryna zarówno brak zgody strony jak i wadliwie uzyskaną zgodę kwalifikują jako rażące naruszenie prawa. Powyżej przedstawione wywody każą uznać również za chybiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wywiódł w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że zgoda na zmianę decyzji musi być wyrażona przez wszystkie strony, a nie tylko tę, która nabyła na podstawie rozstrzygnięcia prawa. Takie rozumienie przepisu jak przedstawiono w skardze kasacyjnej uniemożliwiałoby zmianę w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, kiedy decyzja nakłada na stronę (strony) tylko obowiązki, i wpływa na jej sytuację prawną. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 153, pzo.1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski /-/ K. Borkowska