II SA/Gl 536/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A.K., L. K. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [...] r. S. O. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu gospodarczego na działce nr 1 położonej w C. przy ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – zabudowa uzupełniająca w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej obejmująca budowę budynku gospodarczego wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez A. K. i L. K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wyjaśniło, iż w sprawie nie przeprowadzono postępowania w sposób wyjaśniający wszystkie okoliczności sprawy. M.in. nie wyjaśniono charakteru planowanej zabudowy. We wniosku określono ją jako "obiekt gospodarczy", w jego uzupełnieniu z dnia [...] r. jako "budynek gospodarczo- garażowy służący dla zaspokojenia dodatkowych potrzeb mieszkaniowych", a w decyzji organ pierwszej instancji wskazał "budowę budynku gospodarczego". Organ wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wnioskowanych w sprawie warunków zabudowy przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą w formie załącznika dołącza się do decyzji. Z analizy tej (jej części graficznej i opisowej) wynikać powinno w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki obszar poddany został analizie, jaki na tym obszarze zastany został stan architektoniczno- urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Organ stwierdził przy tym, ze załącznik tekstowy nie spełnia wymienionych powyżej wymogów, nie wynika z niego jakie faktycznie warunki panują na wyznaczonym do analizy obszarze, jeśli chodzi o zastaną zabudowę, jej cechy i parametry. Ogólnikowe wskazanie na intensywność wykorzystania terenu, oraz niektórych parametrów nie spełnia zadość obowiązującym w tym zakresie przepisom, co oznacza, ze wymagane parametry nowej zabudowy nie zostały należycie uzasadnione i wyjaśnione. Dodatkowo organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, iż rozstrzygnie o kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta C., po przeprowadzeniu nowego postępowania, przygotowaniu niezbędnych dokumentów, w tym wymaganej analizy architektoniczno- urbanistycznej, decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości o nr ewidencyjnym nr 1 obręb [...] położonej przy ulicy [...] dla inwestycji określonej jako: zabudowa uzupełniająca w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - obejmująca budowę budynku gospodarczo- garażowego i realizację niezbędnych elementów infrastruktury. W podstawie prawnej przywołano art. 4 ust.2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust.1 , art. 60 ust. 1 i ust.4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W decyzji Prezydent określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i kształtowania ładu przestrzennego - decydując m.in. o dopuszczeniu lokalizacji budynku przy granicy z dz. nr 2 na długości do 15 m; warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu po opisaniu dotychczasowego postępowania stwierdził, iż stosując się do wskazań organu odwoławczego uchylającego poprzednią decyzję przeprowadzono wynikające z art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy ustalając, iż teren planowany do zabudowy położony jest w jednostce oznaczonej symbolem MN- zabudowa jednorodzinna. Wnioskowana inwestycja stanowi uzupełnienie dotychczasowej zabudowy. Wszystkie budynki gospodarcze i garaże położone są w głębi działek zabudowanych od frontu budynkami mieszkalnymi. Ustalone parametry i wskaźniki stanowią kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizy. Z uwagi, że budynki gospodarczo-garażowe na tym obszarze usytuowane są przy granicy, dopuszczono możliwość usytuowania projektowanego budynku gospodarczo-garażowego przy granicy działki, na długości maksymalnie 15 m, zgodnie z wnioskiem inwestora. Odnosząc się do sprzeciwu A. i L. K. dotyczącego takiej lokalizacji tego budynku, organ uznał, że gołosłowne twierdzenie, iż zapis ten w decyzji niezgodny jest ze stanem faktycznym, bez podania konkretnego zapisu, nie pozwala mu odnieść się do zgłaszanego problemu. sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. i A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, iż w przedmiotowej decyzji nie uwzględniono faktycznej odległości istniejących zabudowań od granicy z nieruchomością sąsiednią. Zaakcentowali pogląd wyrażony w doktrynie, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej". Podkreślili, że decyzja zawiera błędne ustalenia faktyczne stwierdzając, że "teren zabudowany budynkiem mieszkalnym usytuowanym w granicy z działką nr 3 i gospodarczym w granicy z działką nr 2 i 4". Dopuszczenie możliwości usytuowania projektowanego budynku gospodarczo- garażowego przy granicy jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Wskazali, że argument intensywności zabudowy nie może przesądzić o zasadności ustalenia warunków zabudowy. Za gołosłowne uznali stwierdzenie "iż wydanie decyzji nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi", gdyż narusza ich prawa do swobodnego korzystania ze swojej własności. Podkreślili, że nie został dotąd rozpatrzony zarzut dużo większych możliwości korzystniejszego lokowania przedmiotowej zabudowy od strony drugiego sąsiada. Zwrócili także uwagę na długotrwałość toczącego się postępowania i zupełne pomijanie ich stanowiska w sprawie pomimo znajomości faktu braku ich zgody na lokowanie inwestycji w granicy z ich działką. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego dotychczasowego postępowania, Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie tych warunków jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia powołanych w tym przepisie warunków, które uszczegóławia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ przyznał, że organ pierwszej instancji przeprowadził wymaganą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanej inwestycji, która wykazała, że możliwe jest ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Wskazało jednak Kolegium, iż uchylając poprzednią decyzję podniosło także (popierając swoje stanowisko cytowanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego), że decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowego usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu część projektu budowlanego, który jest przedmiotem kolejnego postępowania. W ocenie Kolegium przedmiotową decyzję należało uchylić do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym odniesienia się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. Sygn. akt II OSK 2065/10. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli L. i A. K. oraz M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż narusza ona ich uzasadniony interes faktyczny i prawny. Nie odzwierciedla zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, stąd też wydane rozstrzygnięcie jest trudne do zaakceptowania. Pomimo, iż przedłożyli swoje zastrzeżenia, organ nie wziął ich pod uwagę, nie odniósł się do nich zupełnie. Przywołali pogląd wyrażony w doktrynie, "że organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy i to niezależnie czy postępowanie dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej", podkreślając, iż decyzja problem ten rozstrzyga. Podkreślili też, że w decyzji zawarte są błędne ustalenia faktyczne. Pomimo jednoznacznego stanowiska konsekwentnie odmawiającego zgody na budowę przy granicy lub w granicy organ kwestię tę zupełnie pominął. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. skarżący A. K. i L. K. podtrzymali skargę. Podnieśli, że na każdym etapie postępowania Prezydent Miasta wydaje podobną decyzję, która dopuszcza lokalizację budynku w granicy ich działki. Lokalizacji takiej konsekwentnie się sprzeciwiają. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przekroczyło w przedmiotowej sprawie zakres kompetencji wynikających z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Są to jedyne przesłanki stanowiące podstawę do podjęcia przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy, przeprowadził jego analizę i wydał wnioskowaną w sprawie decyzję ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w postaci budynku gospodarczo – garażowego. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu odwoławczego, który uchylając powyższą decyzję wyraził pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy brak jest podstaw do zamieszczenia informacji o lokalizacji przedmiotowego obiektu – budynku gospodarczo- garażowego w granicy. Przyjdzie zauważyć, że stanowisko takie zostało już zaprezentowanie w poprzedniej decyzji kasatoryjnej organu. Jak wskazano jednak powyżej decyzja taka, czyli wydana w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyjątkiem i dopuszczona jest tylko w okolicznościach, o których mówi ten przepis. Zatem organ korzystający z tej możliwości winien uzasadnić dopuszczalność zastosowania tego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie składu orzekającego Kolegium nie sprostało tym wymaganiom i nie wykazało dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie. Samorządowe Kolegium nie wskazało bowiem jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ pierwszej instancji, nie wyjaśniło jaki miało to wpływ na wynik sprawy oraz przede wszystkim nie określiło zakresu sprawy koniecznego i niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia. Tym samym organ odwoławczy nie uzasadnił zastosowania w sprawie wymienionego powyżej § 2 art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jednocześnie nie wykazał, iż sprawa nie mogłaby być załatwiona przez niego samodzielnie, np. przy ewentualnym wykorzystaniu art. 136 tego Kodeksu. Mając na względzie, iż zasadą jest orzekanie merytoryczne organu odwoławczego, uwzględniając fakt, iż sprawa już powtórnie jest rozpatrywana przez organy, Kolegium winno wszechstronnie zbadać sprawę i zastanowić się nad ewentualnym wydaniem jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby natomiast w ocenie Kolegium było to niemożliwe, uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wobec wskazanego powyżej braku . Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia i wyda prawidłowe rozstrzygnięcie.