II SA/Gl 536/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o. o. w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala sprzeciw. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium) z [...] r. nr [...], którą organ ten, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., znak: [...] w sprawie obowiązku sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym Zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie zobowiązania firmy "A" Sp. z o.o. (dalej: Spółka) ul. "A", [...]-[...] R. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku z możliwością negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrzą oraz emisji substancji złowonnych, powstających podczas działalności prowadzonej przy ul. [...] w L.. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta nałożył na Spółkę obowiązek w zakresie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku z możliwością negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz emisji substancji złowonnych powstających podczas eksploatacji instalacji do produkcji woreczków foliowych w hali zlokalizowanej przy ul. [...] w L.. Kolegium rozstrzygnięciem z dnia [...] r., nr [...], uchyliło w całości ww. decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, organ nakładając na podstawie art. 237 ustawy – Prawo ochrony środowiska, obowiązek sporządzenia raportu ekologicznego powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego w konkretnym, ustalonym stanie faktycznym zachodzi konieczność nałożenia tego obowiązku, inaczej mówiąc podać szczegółowe przyczyny jego nałożenia oraz wykazać, iż osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych. Natomiast organ I instancji w sposób arbitralny nałożył na Spółkę przedmiotowy obowiązek, nie odnosząc się w szczególności do innych sposobów oraz innych środków dowodowych, jakie mogłyby być podjęte w celu ustalenia oddziaływania na środowisko. Także w sposób arbitralny nałożył na nią obowiązek przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, nie analizując innych możliwości. Przed wydaniem kolejnej decyzji Starosta [...] w dniu [...] r. przeprowadził oględziny zakładu prowadzonego przez Spółkę, z której to czynności został sporządzony protokół zawierający ustalenia poczynione w wyniku tej czynności. Decyzją z [...] r. ponownie Starosta zobowiązał Spółkę do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku z możliwością negatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz emisji substancji złowonnych powstających podczas eksploatacji instalacji do produkcji woreczków foliowych w hali zlokalizowanej przy ul. [...] w L. oraz określił zakres tego przeglądu. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, w ocenie organu, wszystkie środki dowodowe możliwe do zastosowania w tej sprawie zostały przez niego wykorzystane, wobec czego pozostaje tylko środek w postaci przeglądu ekologicznego. Jego celem jest zidentyfikowanie rodzaju substancji powstających w wyniku eksploatacji instalacji oraz zbadanie poziomu emisji i immisji zidentyfikowanych substancji w powietrzu oraz ocena uciążliwości substancji, w tym wskazanie możliwych rozwiązań w celu ograniczenia immisji na zabudowę mieszkaniową. Kolegium decyzją wskazaną na wstępie po raz kolejny uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z tego względu, że Starosta [...] nie wykazał, aby w rozpatrywanej sprawie zachodziła konieczność nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedłożenia raportu ekologicznego. Jak wskazano w uzasadnieniu podkreślono, organ nakładając obowiązek sporządzenia raportu ekologicznego powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego w konkretnym, ustalonym stanie faktycznym zachodzi konieczność nałożenia tego obowiązku, inaczej mówiąc podać szczegółowe przyczyny jego nałożenia oraz wykazać, iż osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych. Nieprzedstawienie argumentacji powoduje, że podjęta decyzji ma charakter dowolny, Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ I instancji w dalszym ciągu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie podjął czynności mających na celu określenie innych sposobów, ustalenie innych środków dowodowych, jakie mogłyby być podjęte w celu ustalenia oddziaływania na środowisko. Organ I instancji nie podjął także działań naprawczych w oparciu o treść przepisu art. 362 ustawy, na co wskazywało Kolegium i w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] r. Uchybienie w powyższym względzie skutkuje konicznością uchylenia zaskarżonej decyzji i koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie z dnia 12 czerwca 2018 r. Spółka wnosi o uchylenie decyzji organu II instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie ze względu na brak podstaw do nałożenia ww. obowiązku. W szczególności wskazuje ba brak dowodów potwierdzających fakt wprowadzania przez nią do atmosfery jakichkolwiek szkodliwych dla środowiska związków chemicznych bądź innych złowonnych zapachów. Wskazuje także na próbę swoistego przerzucenia na nią, przez organ prowadzący postępowanie, ciężaru dowodu w tej sprawie oraz nadmierne obciążenie tym obowiązkiem. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W ocenie tego organu, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącej, doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania Sądu jest nowy środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 237 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r., 779, dalej: p.o.ś.), w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Ustawodawca nie określił wprost realizacji jakich celów ma służyć obowiązek nakładany przez organ ochrony środowiska w drodze decyzji opartej na art. 237 p.o.ś. Należy przyjąć, iż przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko przez adresata decyzji lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem adresat (prowadzący instalację) powinien zostać precyzyjnie ustalony zwłaszcza z tej racji, że to niego zostaną nałożone obowiązki wynikające z czynności organu po ustaleniu podmiotu prowadzącego instalację negatywnie oddziałującą na środowisko. W tej sprawie nie jest jasne (nie ustalono tego) czy źródłem "specyficznych zapachów" jest skarżąca Spółka, czy też także inny zakład, zlokalizowany w pobliżu i prowadzący podobna działalność. Ponadto, jak podkreśla się w judykaturze, środek ten może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zachodzi brak możliwości udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych, których w tym postępowaniu nie wykorzystano. Te dwie, istotne dla sprawy okoliczności, warunkujące w ogóle nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na Spółkę, nie zostały w tej sprawie wyjaśnione, stąd, zdaniem Sądu, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, wedle której tylko ustalenia potwierdzające fakt wprowadzania szkodliwych dla środowiska substancji czy złwowonnych zapachów otwierałby drogę do nałożenia obowiązku z art. 237 p.o.ś. Z analizy tego przepisu wynika, iż wystarczy samo "wykazanie" możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazanie na "potencjalnie" występujące zagrożenie (wyrok NSA z 26 września 2013 r., II OSK 1568/12, CBOSA). Co za tym idzie, skoro takie możliwości został wykazane, a to nie budzi wątpliwości, to sprawa nie jest bezprzedmiotowa. W tym stanie rzeczy Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 152a § 2 p.p.s.a.