II SA/Gl 536/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/491/2024/3486 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2024 r. nr [...]. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., znak [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 – dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako "k.p.a.") odmówił I. S. (dalej jako: strona, skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad małżonkiem. W uzasadnieniu podano, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołano się w tym zakresie na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z których wywiedziono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje małżonkowi sprawującemu opiekę nad współmałżonkiem, a nadto w świetle dostarczonego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i orzeczenia lekarza orzecznika KRUS nie sposób ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do renty. Strona jest uprawniona do renty z ZUS przyznanej na okres do 31 marca 2024 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona nie zgodziła się z ww. decyzją. W treści wniesionego przez siebie środka zaskarżenia powołała się na niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżąca wskazała również, że renta otrzymywana z ZUS przysługuje jej z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie została zawieszona z powodu wysokich kosztów utrzymania. Dopóki strona nie otrzyma decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne musi zaspokajać swoje i męża potrzeby życiowe. Nadmieniła także, że jest jedyną osobą mogącą pełnić opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO), decyzją z dnia 7 marca 2024 r., znak SKO.PSŚ/41.5/491/2024/3486, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek strony z dnia 29 listopada 2023 r. Decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenia przez niego prawa do renty. W przedmiotowej sprawie, jak zauważyło SKO, strona nie złożyła wniosku do ZUS o zawieszenie prawa do renty i do dnia 31 grudnia 2023 r. nie została stronie wstrzymana wypłata renty z tytułu częściowej niezdolności. Tym samym, w ocenie SKO, stronie nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że małżonek również należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona. Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że odmówiono jej świadczenia pielęgnacyjnego, mimo ustalenia przesłanek świadczących o konieczności i zasadności sprawowania nad mężem opieki. Jak wskazała skarżąca w chwili obecnej (a więc na dzień złożenia skargi), nie posiada ona statusu rencisty, natomiast z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego jest w trakcie naliczania emerytury. Dodała, że gwarancja otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego będzie dla niej sygnałem do złożenia wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury. Wskazano także, że renta męża nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a brak jest innych osób mogących udzielić wsparcia finansowego. Podniosła również, że zawiesi obecnie naliczaną emeryturę w momencie otrzymania pozytywnej decyzji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle podniesionych argumentów, skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podano, że na dzień 31 grudnia 2023 r. strona nie miała wstrzymanej wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało do tejże daty, co powoduje, że nie mają zastosowania przepisy dotychczasowe. W pozostałym zakresie uzasadnienie odpowiedzi na skargę stanowi powielenie poprzedniej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do renty bądź emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i renta/emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne. Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do renty/emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w tym małżonkiem, zstępnym i itp.) i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów. Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania ww. problemów, to jednak dominująca ostatnio linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm., dalej u.e.r.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W przypadku uposażenia z ubezpieczeń społecznych rolników podstawa prawna do ich zawieszenia wynika z art. 103 ust. 3 u.e.r. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 90; zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2022 r.; II SA/Ol 650/22). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (bądź renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a §1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty/emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty bądź emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20). W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącej w sposób precyzyjny, szczegółowy i prawidłowy o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. W tej sytuacji (zwłaszcza, że organ I instancji chciał zastosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wykluczyć małżonka z kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego) nie budzi zdziwienia, że skarżąca (nie ufając organowi administracji publicznej) nie chciała zawiesić prawa do renty. Przypomnieć przy tym należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinien był być przeszkodą do uzyskania przez skarżącą ww. świadczenia. Zatem to wadliwe działania organów, niekorzystne dla strony, spowodowały, iż nie zawiesiła ona prawa do renty, co nie dziwi, skoro potrzebowała środków do życia. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy (a jedynie częściową), przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Motywy obu organów nie mogły zostać zaakceptowane. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy uaktualnić dane dotyczące stanu faktycznego sprawy. Organ będzie miał na uwadze, że stosownie do treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 – dalej u.ś.w.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 2 tej regulacji stanowi z kolei, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Art. 63 ust. 2 u.ś.w. wprost zatem mówi o osobach, którym "(...) od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Świadczy to o tym, iż w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy - rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. - zobowiązane są ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek organ powinien wydać decyzję przyznającą świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.