II SA/Gl 538/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skarg B. K. i S. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zbycia gminnych lokali mieszkalnych oddala skargi. W dniu 22 stycznia 2002 r. Rada Miejska w Zawierciu podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 z 2001 r. , poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), uchwałę nr XXXVIII/401/02 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż najemcom lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych będących własnością Gminy Zawiercie, za wyjątkiem lokali mieszkalnych w budynkach wymienionych w załączniku do tej uchwały. W piśmie z dnia [...] r. B. K., S. W. i B. J. wystąpili do Rady Miejskiej w Zawierciu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia ww. uchwały z uwagi na wyłączenie zamieszkiwanych przez nich budynków przy ul. [...] z zakresu działania tej uchwały. Organ udzielił negatywnej odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia [...] r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę w jednym piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r., wnieśli B. K., S. W. i B. J., domagając się jej uchylenia. Skarga B. J. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 538/13 z powodu jej niedopuszczalności. W uzasadnieniu skarg B. K. i S. W. podnieśli, że zaskarżona uchwała wprowadzając zakaz sprzedaży niektórych lokali, naruszyła prawa obywateli i najemców tych lokali. Ich zdaniem uchwała ta nie wskazuje też powodów i celu jakie miało wyłączenie niektórych lokali z ich sprzedaży dotychczasowym najemcom. Zdaniem skarżących powoływanie się przez Radę na rzekomą ochronę lokatorów jest nie na miejscu, bowiem uchwała ta zamiast chronić prawa lokatorów wręcz przeciwnie ich dyskryminuje. W ich ocenie zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 § 1 Konstytucji oraz godzi w art. 75 ust. 1 Konstytucji. Skarżący podnieśli ponadto, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną wskazano ustawę o gospodarce gruntami, która utraciła swoją ważność w 1997 r. oraz gminną ustawę ustrojową. Nie powołano natomiast przepisu ustawy stanowiącej podstawę zniesienia istniejących uprawnień najemców. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że Rada Miejska w Zawierciu, podejmując zaskarżoną uchwałę skorzystała z pełni uprawnień właścicielskich jednostki samorządu terytorialnego, w której to kompetencjach mieści się samodzielność w zarządzie i gospodarowaniu zasobem nieruchomości, w tym nieruchomości lokalowych. W żaden natomiast sposób nie kierowała się dyskryminującymi działaniami wobec lokatorów budynków wyłączonych ze sprzedaży. Jednocześnie wyjaśniono, że dana jednostka samorządu terytorialnego, prowadząc gospodarkę mieniem, w sposób autonomiczny jest uprawniona i jednocześnie zobowiązana gospodarować tym mieniem racjonalnie, przeznaczając do obrotu tylko te nieruchomości, które z jej punktu widzenia nie wpłyną na ubytek zasobu nieruchomości o szczególnym dla niej znaczeniu (uwzględniając takie kryteria jak m.in. lokalizacja czy wartość nieruchomości, bądź plany gospodarcze czy inwestycje). Ponadto podkreślono, że treść uchwały była poddana czynnościom nadzorczym Wojewody Śląskiego pod kątem jej legalności, które to postępowanie nie wykazało naruszenia przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a. ) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1691 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) tej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zatem w myśl tego przepisu rada gminy uprawniona jest do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Uchwała wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. mająca na celu ustalenie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stwierdzić zatem należy, że mieści się ona w kategorii uchwał zaskarżalnych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpatrując legalność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu wskazać należy, że wyrażając w niej zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych znajdujących się w gminnych budynkach wielomieszkaniowych organ ten zezwoleniem tym nie objął części budynków znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości, które wskazał w załączniku do tej uchwały. W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżących do tego rodzaju działania organ stanowiący gminy był w pełni uprawniony. Stosownie do art. 165 ust. 1 Konstytucji R.P. jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest zaś gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek (art. 164 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym). Zasada osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego stanowi niezbędny warunek dla realizacji zadań gminy i niezbędną przesłankę samodzielności gminy w wykonywaniu tych zadań, gdyż umożliwia gminie posiadanie majątku (mienia komunalnego), bez którego gmina nie mogłaby działać, ani ponosić odpowiedzialności cywilnoprawnej. Każda gmina działa w dwóch dających się wyróżnić obszarach właściwości W obszarze imperium, w którym stanowi ona podmiot władzy publicznej oraz obszarze dominium związanym m.in. z wykonywaniem przysługującego jej prawa własności mienia komunalnego. Gmina działająca w ramach dominium winna być traktowana jako podmiot prawa prywatnego, który w stosunku do swojego mienia realizuje w granicach określonych prawem swoje uprawnienia właścicielskie, do których należy zaliczyć również obrót tym mieniem, a zatem jego nabywanie czy zbywanie. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że gmina jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wskazanych w załączniku do zaskarżonej uchwały nie narusza zdaniem Sądu interesu prawnego najemców tych lokali, do których zaliczyć należy m.in. skarżących. Treść kwestionowanego załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu Nr XXXVIII/401/02 z dnia 22 stycznia 2002 r. nie wpłynęła bowiem na zmianę posiadanych przez nich uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych, w szczególności nie wpłynęła na płynące z umowy najmu uprawnienia do zamieszkiwania w objętym tą umową lokalu mieszkalnym. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę do sądu administracyjnego może wnieść jednak każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że podmiot wnoszący skargę w trybie tego przepisu musi wykazać, że kwestionowana przez niego uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Brak jest naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej. Jak już wskazano wcześniej, zbycie lokalu mieszkalnego nie jest obowiązkiem gminy, bowiem nie istnieje przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego można wywieść uprawnienie skarżących do nabycia na własność lokalu mieszkalnego, którego są najemcami. Zauważyć też należy, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o który została podjęta zaskarżona uchwała jest przepisem ustrojowym, a nie przepisem prawa materialnego, z którego naruszenia skarżący mogliby wywodzić swój interes prawny. Sąd nie podzielił jednocześnie podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą ( a właściwie jej złącznikiem) art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. określającego zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz art. 75 ust. 1 tej ustawy zasadniczej określającego politykę władz publicznych w zakresie budownictwa i mieszkalnictwa oraz inne działania na rzecz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że lokatorzy budynków wyłączonych ze sprzedaży są dyskryminowani. Interpretacja przepisów wskazanych w skardze w relacji do treści kontrolowanej uchwały, a w szczególności do zawartych w niej wyłączeń przedmiotowych prowadzi bowiem do wniosku, że do zarzucanych przepisów Konstytucji naruszeń nie doszło. Wbrew stanowisku skarżących w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie powołano wreszcie, ani przepisów nieobowiązującej już ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 130, poz. 127 ze zm.), ani też przepisów obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( aktualnie j.t. Dz. U. z 2010 r. NR 102, poz. 651 ze zm.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.