II SA/Gl 539/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi J. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Burmistrz Miasta T. (dalej: Burmistrz T.) decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając z urzędu na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.199 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz § 174 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnych dzielnic miasta T. - [...] . [...] . [...] , [...] , [...] , części [...] na północ od ul. [...] i terenów leśnych (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]), ustalił dla J. G. i I. G. zam. przy ul. [...] w T., opłatę w wysokości 16 485,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr 1 położonej przy ul. [...] w T., spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr 1 położonej przy ul. [...] w T., w związku z jej zbyciem przez małżonków G. Fakt zbycia przedmiotowej nieruchomości za kwotę 150 tys. zł. potwierdza akt notarialny sporządzony w dniu [...] r. Dalej organ wskazał przepisy stanowiące podstawę naliczenia i pobrania opłaty planistycznej oraz zasady jej wyliczania, podkreślając w szczególności to, że warunkiem ustalenia opłaty jest spełnienie dwu podstawowych przesłanek w postaci: wzrostu wartości nieruchomości pozostającym w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) oraz zbycia takiej nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie takiego planu (art. 37 ust. 4 w zw. 1 z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest opinia w przedmiocie wartości nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, przez rzeczoznawcę majątkowego. W przedmiotowej sprawie operat sporządził uprawniony rzeczoznawca majątkowy, stosując podejście porównawcze. Stan nieruchomości przyjęty został z dnia wejścia w życie planu miejscowego, a ceny nieruchomości - z dnia zbycia nieruchomości. W myśl obowiązującego do [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., przyjętego przez Radę Miejską w T. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. woj. [...]. nr [...] z [...] poz. [...]), działka nr 1, położona przy ul. [...] w T., była przeznaczona pod tereny łąk i pastwisk - symbol ustalenia planu G17 RZ. Od dnia 1 stycznia 2003 r. dla wskazanej działki brak było "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od dnia [...] r. w terenie gdzie położone są przedmiotowe działki, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnych dzielnic miasta T. - [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , części [...] na północ od ul. [...] i terenów leśnych przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]). W aktualnym planie miejscowym działka nr 1 przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, obejmującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi opieki: zdrowotnej, społecznej, przedszkolnej, żłobki, a także usługi handlu detalicznego, obiekty biurowe - symbol ustalenia planu 1P-MNUI oraz w niewielkiej części pod tereny rolnicze - symbol ustalenia planu 5P-RI. Brak jest tożsamości ustaleń planu obowiązującego do [...] r. z planem obecnie obowiązującym, w związku z tym nieruchomość podlega trzykrotnej wycenie: w warunkach planu, który obowiązywał do [...] r., faktycznego sposobu wykorzystania oraz w warunkach obowiązującego planu miejscowego. Stwierdzono, że wyceniana nieruchomość w dniu wejścia w życie nowego planu zagospodarowania stanowiła grunt rolny. Nie ma przy tym znaczenia czy grunt ten był uprawiany czy odłogowany. O rolniczym przeznaczeniu nie decyduje to, czy faktycznie jest on uprawiany rolniczo, ale to czy wykorzystanie rolnicze tego terenu jest dopuszczalne, nawet jeżeli teren ten w rzeczywistości leży odłogiem. W sąsiedztwie działki wycenianej były usytuowane działki niezabudowane, łąki. Z danych stanowiących ewidencję podatkową będącą w posiadaniu organu wynika, że właściciel terenu był podatnikiem podatku rolnego od gruntu sklasyfikowanego jako użytki pastwiska, łąki. Ekofizjografia wykonana dla miasta T. wskazuje że, przedmiotowe tereny użytkowane były rolniczo. W okresie braku planu miejscowego, w dniu 5 marca 2009 r. złożony został wniosek o warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku, a w szczególności o udokumentowanie prawnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wniosek nie został uzupełniony, zatem podanie pozostało bez rozpatrzenia. Decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana, bowiem działka ówcześnie nie posiadała prawnego dostępu do drogi publicznej, co zgodnie z art.61, ust.1, pkt.2 u.p.z.p. jest warunkiem niezbędnym. Jak wynika z operatu szacunkowego, wartość rynkowa nieruchomości gruntowej według stanu po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu miejscowego wynosi 149 488 zł. Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości gruntowej według planu miejscowego obowiązującego do [...] r. wynosi 94 537 zł. Natomiast oszacowana wartość rynkowa nieruchomości gruntowej z uwzględnieniem faktycznego jej wykorzystania w okresie braku obowiązywania planu miejscowego wynosi to 94 537 zł. W celu ustalenia wzrostu wartości do porównania zastosowano wartość rynkową nieruchomości według stanu po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu miejscowego oraz wartość rynkową nieruchomości według faktycznego jej wykorzystania, która jest tożsama z wartością rynkową nieruchomości według planu miejscowego obowiązującego do [...] r. W wyniku przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 54 951 zł. Stosownie do § 174 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnych dzielnic miasta T. wysokości stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%, dla wszystkich terenów w granicach planu. Wobec tego wysokość opłaty planistycznej wynosi 16 485,30 zł. | W odwołaniu z dnia 13 października 2015 r. małżonkowie G. kwestionują wyliczenie wartości nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę oraz organ, zwracając uwagę na szczególny charakter ich działki. Jest ona położona w peryferyjnej dzielnicy T., biegnie przez nią rów melioracyjny, nie ma dostępu do drogi publicznej, co było przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto przed przyjęciem nowego planu miejscowego miała charakter mieszkaniowy, tak jak w obowiązującym planie. Te okoliczności powinny zostać uwzględnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w całości w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza T., podzielając jego stanowisko co do podstaw ustalenia opłaty, jak i wyliczenia jej wartości wynikającej z operatu szacunkowego. W skardze z dnia 20 kwietnia 2016 r. małżonkowie G. podnoszą zarzuty dotyczące naruszenia: 1/ przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art.36 ust.4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w związku z czym istnieje uzasadniona podstawa naliczenia opłaty, - art.37 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art.80 k.p.a. poprzez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości sprzedanej przez skarżących Iw sytuacji gdy operat ma poważne wady, które nie pozwalają uznać go za I wiarygodny dowód w sprawie stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej, - przepisów rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., J w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. I Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). 2/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny i wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: - art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przejawiające się w nie rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyliczenia wzrostu wartości działki w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy nieuwzględnieniu informacji skierowanej przez skarżącego odnośnie kwestionowanego podwyższenia wartości nieruchomości. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie uwzględnia w żadnej mierze indywidualnego przypadku należącej do nich działki nr 1. Ma on poważne wady, które nie pozwalają uznać go za wiarygodny dowód w sprawie stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Wady te zostały szczegółowo wskazane w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta T., co do których SKO nie zajęło żadnego stanowiska. SKO ograniczyło się jedynie do lapidarnego stwierdzenia, z czym należy się zgodzić, że operat szacunkowy jest kluczowym czy wręcz jedynym dowodem w postępowaniu. Skarżący przedstawili szereg argumentów świadczących o braku rzetelności operatu nie uwzględniającego specyfiki działki, w tym: brak dostępu działki do drogi publicznej (stąd sprzedaż jedynie na powiększenie działki sąsiedniej), wielkości i kształt działki, położenie działki w peryferyjnej dzielnicy miasta, usytuowany na działce rów melioracyjny oraz obciążenie działki służebnością. W orzecznictwie przyjmuje się, jak podkreślają, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu na podstawie art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz, U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Wymogi te, w ocenie skarżących, nie zostały spełnione w operacie stanowiącym kluczowy dowód w przedmiotowej sprawie. Wobec tego organy nie miały podstaw do uznania, że operat sporządzony został w sposób pozwalający na wiarygodne wskazanie wartości nieruchomości. Należało oczekiwać, że Burmistrz po otrzymaniu odwołania, a przed jego przekazaniem wraz z aktami sprawy do SKO, zwróci się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska w przedmiocie przedstawionych zarzutów. W związku z tym konieczna jest korekta wartości nieruchomości z uwzględnieniem położenia działki, otoczenia, uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej, dojazdu, wielkości i kształtu oraz obciążenie jej ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością drogi. Jak dalej wywodzą skarżący, stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie od 2009 r., kiedy wystąpili do Burmistrza Miasta T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji takiej nie uzyskali z przyczyn formalnych, bowiem nie uzupełnili wniosku, jednakże zostali poinformowani, że działka ma charakter budowlany a jedyną przeszkodą w uzyskaniu pozwolenia na budowę jest brak dostępu do drogi publicznej. Stan braku dostępu do drogi publicznej jest nadal aktualny. Poza tym, właściciele działek sąsiednich, mających dostęp do drogi publicznej, w tym okresie czasu uzyskali decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia budowlane na zabudowę mieszkaniową. Natomiast w ich przypadku, ze względu na brak możliwości ustanowienia służebności drogowej na działce sąsiedniej, odmówiono im ustalenia warunków zabudowy, jednocześnie informując o przeznaczeniu jej pod zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności tych rozstrzygnięć z prawem, pozwoliła stwierdzić, że wspomniane wyżej decyzje nie naruszają prawa. Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 37 ust. 1 i 11 tej ustawy. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu] wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11). W skardze podnoszone są zarzuty natury procesowej, które wymagają rozpatrzenia w pierwszym rzędzie, oraz zarzuty materialnoprawne, odnoszące się w istocie rzeczy do konsekwencji uchybień proceduralnych. Zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, iż stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony ze względu na nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy, co przejawia się w bezkrytycznym przyjęciu wyliczenia wzrostu wartości działki w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym pojawia się także zarzut dotyczący braku wyjaśnienia skarżącym przesłanek, przesłanek, którymi kierował się organ. W ocenie Sądu zarzut ten, jak wykazuje analiza operatu szacunkowego zawartego w aktach sprawy, nie znajduje uzasadnienia. Biegły w sposób zgodny z przepisami u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., poz. 207 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny) dokonał ustalenia wysokości opłaty planistycznej, co zostało poprzedzone ustaleniem wartości przedmiotowej nieruchomości w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed [...] r., po wygaśnięciu tego planu oraz po przyjęciu nowego planu miejscowego z dnia [...] r. Biegły zastosował właściwą metodologię – podejście porównawcze uwzględniające tak specyfikę działki (w szczególności: brak dostępu do drogi publicznej, położenie na obrzeżach miasta, rów melioracyjny) stosując współczynniki korygujące, jak i to, że po wejściu w życie nowego planu część działki jest przeznaczona pod zabudowę usługowo-mieszkaniową (odrębnie wyceniono część działki przeznaczonej do zabudowy i część drugą stanowiącą grunt rolny). Skarżącym, jak wynika ze skargi, a także z odwołania, chodzi przede wszystkim o to, aby uwzględnić budowlany charakter działki przed przyjęciem planu miejscowego. Zdaniem Sądu nie jest to możliwe, pomimo tego, iż zapewne uzyskaliby oni pozytywną decyzję o warunkach zabudowy w roku 2009 (przed wejściem w życie nowego planu) pod warunkiem przedłożenia dowodu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej. Jednakowoż przy sporządzaniu operatu należało uwzględniać rzeczywisty sposób wykorzystania nieruchomości w tym okresie, a nie jedynie hipotetyczny. Pogląd taki nie budzi większych kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego ilustracją jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., II OSK 1146/13, w którym wprost stwierdzono: "Przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania." Nie znajduje także zarzut dotyczący niewyjaśnienia przesłanek ustalenia opłaty planistycznej. Wynikają one tak z operatu, do którego skarżący mieli dostęp. Świadczy o tym ich wniosek z dnia 22 września 2015 r. kierowany do organu, z żądaniem wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej Gmina zamierza obciążyć J. G. opłatą planistyczną (k. 19 akt administracyjnych) oraz wyjaśnienie Naczelnika Wydziału Architektury z dnia 25 września 2015 r. (k. 21 akt administracyjnych), a przede wszystkim przekazanie kopii (ksera) operatu skarżącej w dniu 24 września 2015 r. (k 20 akt administracyjnych). Wyjaśnienie tych przesłanek, bardzo szczegółowe, znajduje się także w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 1 października 2015 r. W świetle powyższych ustaleń nie mogą się ostać zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, w tym: - art.36 ust.4 u.p.z.p., bowiem zmiana planu zagospodarowania przestrzennego skutkowała wzrostem wartości nieruchomości, co uzasadniało naliczenia opłaty; - art. 37 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art.80 k.p.a., skoro brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego. Tym samym mógł on stanowić wiarygodny dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej; - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący nie wskazali jakie (które) przepisy z tego aktu zostały naruszone, zaś ocena Sądu dokonana w tym zakresie nie wskazuje na jakiekolwiek uchybienia zawartym tam normom. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.