II SA/Gl 540/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3,4 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych, Burmistrz Miasta C. zezwolił K. P., prowadzącemu przedsiębiorstwo "A"" na zajęcie w okresie od [...]r. pasa drogowego ulicy [...] w C. w celu prowadzenia robót polegających na remoncie elewacji budynku. Jednocześnie określił warunki tego zajęcia oraz należną za zajęcie opłatę. W dniu [...] r. wpłynęło do Miejskiego Zarządu Dróg w C. pismo "A" K. P. zgłaszające do odbioru "skrawek zieleni" przylegający do Liceum im. [...] w C. przy ul. [...] z jednoczesną informacją, że od [...]r. pas zieleni nie będzie zajmowany. W piśmie tym znalazła się też prośba " o dokonanie korekty do wniosku o zajmowanie zieleńca". Do wnioskowanego odbioru zieleńca nie doszło, zaś zawiadomieniem z dnia [...] "A" K. P. zostało poinformowane przez Miejski Zarząd Dróg w C. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego – zieleńca – ul. [...] w C. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]nałożono na K. P. prowadzącego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" z siedzibą [...] w . (zwanego dalej skarżącym ) karę pieniężną w wysokości 8313,80 zł za przekroczenie o 11 dni terminu zajmowania 75,58 m2 pasa drogowego ul. [...]w C., objętego ww. pozwoleniem tego Burmistrza z dnia [...]r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że uprawnienie do zajmowania zieleńca wynikające z decyzji zezwalającej z dnia [...]r. wygasło z dniem [...]r. Zieleniec w dalszym ciągu był jednak zajmowany. Ponowny wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie zieleńca wpłynął dopiero [...]r. Do tego czasu przez 11 dni zieleniec był zajmowany bez zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że nie był on inwestorem a jedynie wykonawcą robót z uwagi na które zieleniec był zajmowany. Nadto podniósł, że sam fakt niewysiania trawy na zieleńcu nie uzasadnia przyjęcia, że zieleniec był w dalszym ciągu zajmowany. W następstwie rozpatrzenia tego odwołania objęta nim decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] W uzasadnieniu tej decyzji SKO dokonując analizy mającego zastosowanie w sprawie stanu prawnego stwierdziło, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zasadnym byłoby obciążenie skarżącego karą za samowolne zajmowanie pasa drogowego, pod warunkiem, że do takiego samowolnego zajęcia w okresie od [...]r. faktycznie doszło. W tym względzie zwróciło uwagę SKO na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Stwierdziło też, że "trzeba odróżnić zniszczenia i brak przywrócenia stanu pierwotnego od zajmowania pasa tegoż zieleńca". Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym po przeprowadzeniu w dniu [...]r. rozprawy administracyjnej, wydaną ponownie z upoważnienia Burmistrza Miasta C., na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 1 i § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w mieście C., decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzeczono o nałożeniu na K. P. kary pieniężnej w kwocie 8.313,80 zł za zajęcie 75,58 m2 pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko prezentowane we wcześniejszej decyzji z dnia [...]r. Podkreślił, że o zajmowaniu pasa drogowego zieleńca w objętym decyzją okresie świadczy fakt, że znajdowały się tam wykorzystywane przy remoncie budynku rusztowania i inny sprzęt budowlany ( m.in. taczki), teren nie był obsiany trawą i nie był zadarniony. Nadto świadczy o tym złożony w imieniu skarżącego dnia 8 maja wniosek o wydanie zezwolenia na zajmowanie takiej powierzchni zieleńca w okresie po [...]r. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik K. P. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że z naruszeniem treści art. 7, 9, 28, 80 i 107 kpa sprawa nie została wyjaśniona należycie do końcowego rozstrzygnięcia. Dowolnie zdaniem pełnomocnika odwołującego się organ ocenił zgromadzone w sprawie dowody, bezpodstawnie przyjmując, że w spornym okresie zieleniec był zajęty w związku z pracami realizowanymi przez firmę K. P. Nie zostało udowodnione, że na terenie zieleńca nie została wysiana trawa, nie wzięto pod uwagę działania osób trzecich i stanu tego terenu sprzed jego zajęcia oraz faktu, że częściowo był on zajmowany w tym czasie na podstawie ważnego zezwolenia ( w części dotyczącej ustawionych rusztowań ), a nadto, że teren po zajęciu został oddany w lepszym stanie niż znajdował się przed zajęciem. Zarzucono nadto, że kara została wymierzona z naruszeniem treści art. 40 ust. 12 ustawy w sytuacji gdy po zgłoszeniu do odbioru zieleńca, nie był on już zajmowany. Odmowa odbioru była bezpodstawna i w żaden sposób nie wykazano, że ewentualny stan zieleńca zgłoszony do odbioru stwarzał jakiekolwiek zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną m.in. z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 3, 4, ust. 12 pkt 2, ust. 13 i ust. 16 ustawy o drogach publicznych, utrzymało decyzję Burmistrza Miasta C. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że w świetle łączącej skarżącego i Starostwo Powiatowe w C. umowy o roboty budowlane z dnia [...]r. to skarżący ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w decyzji zezwalającej z dnia [...]r. Skarżący ponosi też odpowiedzialność za trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia stanu zieleńca przed jego zajęciem. Wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa złożył bowiem już po jego zajęciu co uniemożliwiało ustalenie wcześniejszego stanu zieleńca. Nadto wniosek nie spełniał wszystkich wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Nr 140 poz. 1481, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 czerwca 2004 r.), a mianowicie warunków o jakich mowa w § 1 ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia, co również utrudnia ustalenie stanu faktycznego. Uchybienie to obciąża również zarządcę drogi, który nie zażądał uzupełnienia wniosku. Zwróciło też uwagę SKO, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika w dostateczny sposób stan przedmiotowego zieleńca w objętym postępowaniem okresie, również z tego względu, że po zgłoszeniu terminu do jego odbioru nie dokonano dokładnych oględzin ze sporządzeniem szczegółowego protokołu. Protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. jest zaś bardzo lakoniczny. Podniósł też organ odwoławczy, że przywrócenie terenu do poprzedniego stanu użyteczności w rozumieniu art. 40 ust. 15 ustawy to co innego niż przywrócenie do stanu pierwotnego. Użyteczność pasa zieleni należy w tym względzie ocenić według jego wyglądu oraz możliwości wzrostu w tym pasie roślin. Przy wcześniejszym wykorzystywaniu pasa zieleni do składowania materiałów budowlanych przywrócenie takie wymaga doprowadzenia terenu ( gleby ) do stanu pozwalającego na uprawę i wzrost na tym terenie roślin. Po przedstawieniu zgromadzonych w sprawie dowodów SKO stwierdziło, że wbrew stanowisku odwołującego się w ich świetle należało przyjąć, iż pas drogowy był samowolnie zajmowany, co najmniej w objętym decyzją organu pierwszej instancji okresie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w B. K. P. wniósł o jej uchylenie i umorzenie "postępowania w sprawie". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż z wnioskiem z dnia [...] o zgodę o ponowne zajęcie spornego terenu wystąpił bez zgody skarżącego jego pracownik W. Z., z tego powodu, że pracownicy organu pierwszej instancji twierdzili, iż teren nie jest w dalszym ciągu doprowadzony do prawidłowego stanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i bez wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też wykluczyć, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem powołanych w nich przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu zasadnie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno na trudności w ustaleniu stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie jak i na jego ocenę prawną. Z przekroczeniem wynikającej z art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów przyjęto jednak, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że w objętym decyzją okresie skarżący zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu wynikającego z udzielonego mu wcześniej zezwolenia. Stanowiska tego organ odwoławczy zdaniem Sądu z naruszeniem art. 107 § 3 jednak nie uzasadnił. Przedmiotowe ustalenie jest przede wszystkim wynikiem (jak się wydaje) przyjęcia, że to na skarżącym spoczywał obowiązek udowodnienia, iż po 26 kwietnia 2008 r. pasa zieleni już nie zajmował. Z takim stanowiskiem w świetle treści art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz powołanych wyżej przepisów kpa nie sposób się zgodzić. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest z urzędu i to do organów orzekających należało wykazanie, że sporny teren zieleńca był zajmowany również po terminie na który skarżący miał zezwolenie. W takiej sytuacji wszelkie zaniedbania organów orzekających w zakresie prawidłowego zabezpieczenia i zgromadzenia dowodów na mogą działać na niekorzyść skarżącego. Zajęcia zieleńca i jego powierzchni dla wymierzenia kary pieniężnej nie można się tylko domyślać ale okoliczności te powinny wynikać z przekonywujących dowodów, względnie dowodów składających się w logiczną całość, których właściwa ocena na poczynienie w tym względzie ustaleń pozwala. W tym przedmiocie dotychczas zgromadzone w sprawie dowody na poczynienie takich jednoznacznych ustaleń zdaniem Sądu nie pozwalają. Jak to zasadnie zauważyło SKO trudności dowodowe wynikają między innymi z faktu, że do wniosku o zajęciu pasa drogowego nie dołączono zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM z 1 czerwca 2004 r. wymienionego tam planu sytuacyjnego. Nie dokonano również oględzin terenu celem stwierdzenia jego stanu w chwili wydawania zezwolenia z dnia [...]r., co jest szczególnie istotne w sytuacji gdy skarżący konsekwentnie twierdził, że istniejący w tym czasie zły stan zieleńca był następstwem działania osób trzecich ( na znacznym obszarze zieleńca). Twierdzenie to znajduje przy tym istotne potwierdzenie w zeznaniach nie zainteresowanego sprawą świadka A.L. Ustalenie stanu faktycznego na dzień wydania decyzji zezwalającej było tym bardziej istotne gdy zważy się, że było wydanych kilka takich decyzji dotyczących różnych terminów, różnych obszarów, różnie położonych, których identyfikacja wydaje się teraz niemożliwa. Co więcej, nie przeprowadzono z udziałem strony skarżącej oględzin zieleńca po dokonaniu przez skarżącego zgłoszenia jego przekazania ( z dnia [...]r.) dla stwierdzenia ówczesnego jego stanu, przy jednoczesnym sporządzeniu z tych oględzin właściwego protokołu i szkicu sytuacyjnego. W tej sytuacji stanowisko zarządcy drogi zajęte w piśmie do skarżącego z dnia [...]r. nie zostało poparte żadnymi obiektywnymi dowodami i nie może stanowić przesądzającego dowodu na to, że zieleniec nie został zwolniony, a w szczególności w jakim zakresie. Oględziny zostały przeprowadzone dopiero w dniu [...]r. i to jak się wydaje bez należytego zapewnienia udziału w nich stronie skarżącej, a to w sytuacji gdy nie zostało dotychczas podważone stanowisko, że uczestniczący w nich W. Z. nie miał do reprezentowania skarżącego stosownego upoważnienia. Nadto ze sporządzonego w tym dniu protokołu również nie wynika w dostateczny sposób jaki był wówczas stan spornego zieleńca, a w szczególności, co należy rozumieć przez użyte w tym protokole sformułowanie co do braku wykonania "właściwych zabiegów agrotechnicznych". Nie wynika też z niego w jaki sposób została ustalona powierzchnia zajętego zieleńca na 75,58 m2. Ustaleń co do stanu spornego zieleńca, a tym bardziej co do jego powierzchni, nie można poczynić też w miarę precyzyjnie w oparciu o zgromadzone w sprawie fotografie, które np. co do rzeczywistego stanu gruntu na którym zieleniec był wcześniej urządzony są niedostatecznie wyraźne i czytelne. Nadto żadna z nich nie dotyczy spornego okresu. Wątpliwości budzi też zdaniem Sądu czynienie istotnych, co do zajętej powierzchni zieleńca, ustaleń w oparciu o wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego z dnia [...]r., w sytuacji gdy również do niego nie dołączono szczegółowego planu sytuacyjnego ani też, nie dokonano oględzin ze sporządzeniem czytelnego szkicu sytuacyjnego obrazującego teren, którego ten wniosek miał dotyczyć. Zdaniem Sądu sprawa nie została też rozważona w dostateczny sposób gdy chodzi o ustalenie co należy w okolicznościach niniejszej sprawy rozumieć przez zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym. W tym względzie decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych rozważań i jak się wydaje opiera się na błędnym założeniu, że pas drogowy jest zajmowany dopóty dopóki nie zostanie przywrócony do stanu poprzedniego. Stanowisko takie nie znajduje zdaniem Sądu potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Z tego też względu wymóg przywrócenia terenu do stanu pierwotnego zawarty w decyzji zezwalającej z [...]r. należy uznać za bezpodstawny i bez znaczenia dla ustaleń co do czasokresu zajmowania zieleńca z przekroczeniem ustalonego w tym zezwoleniu terminu. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przedmiotowej kwestii zasadnie co do zasady nawiązało do treści art. 40 ust. 15 ustawy zwracając trafnie uwagę, że należy odróżnić przywrócenie pasa do poprzedniego stanu użyteczności od przywrócenia do stanu pierwotnego. Błędnie jednak przyjęło zdaniem Sądu, że zawarty w tym przepisie wymóg przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności ma charakter ogólny, co w przypadku pasa zieleni oznacza doprowadzenie terenu ( gleby ) do stanu pozwalającego na uprawę i wzrost na tym terenie roślin. Zdaniem Sądu takie rozumowanie nie jest wystarczające gdyż nie nawiązuje do istoty unormowań związanych z zajmowaniem pasa drogowego, mających przecież na celu zapewnienie bezpiecznych warunków ruchu podmiotów korzystających z dróg. Właśnie ten element nadaje zdaniem Sądu tym sprawom charakter administracyjno-prawny. W przeciwnym wypadku wystarczyłyby uregulowania prawa cywilnego. Do tego elementu nawiązuje też w jednoznaczny sposób treść art. 40 ust. 15 ustawy, w części mówiącej o zapewnieniu bezpiecznych warunków ruchu. Z tego też względu obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności powinien być rozpatrywany w kontekście zapewnienia istniejących wcześniej w obrębie tego pasa bezpiecznych warunków ruchu. Tylko też brak takiego przywrócenia może skutkować zdaniem Sądu nałożeniem kary na podstawie art. 40 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym. W tym kontekście sprawa nie została w ogóle rozpatrzona. Nawet gdyby przyjąć w tym przedmiocie rozumowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia jaki był rzeczywisty stan poszczególnych części terenu objętego postępowaniem z punktu widzenia możliwości ukształtowania na nim istniejącego tam wcześniej zieleńca. Niemniej jednak również zdaniem Sądu ( jak się wydaje takie też stanowisko SKO wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ) przesądzającego znaczenia nie może mieć w tym względzie fakt wynikający w dostateczny sposób z materiału dowodowego sprawy (wbrew stanowisku skarżącego ), że w dacie zgłoszenia terenu do odbioru w dniu [...]r. teren nie był obsiany trawą. Z urzędu ( w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) należy też podnieść, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w dostateczny sposób aby w ogóle cały objęty wymierzoną karą teren lub jego część znajdował się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, który to wymóg stanowi warunek konieczny zajęcia pasa drogowego. W szczególności nie wynika z materiału dowodowego aby na tym terenie zostały zlokalizowane obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kwestię tę wyjaśnią organy orzekające przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności. Następnie zaś wezmą pod uwagę wnioski płynące z wcześniejszych rozważań Sądu. Będą miały przy tym na uwadze, co już podkreślono, że to na nich spoczywa obowiązek ustalenia i wyjaśnienia w dostateczny sposób zarówno zakresu jak i czasokresu ewentualnego zajęcia pasa drogowego. Gdyby takich ustaleń nie dało się poczynić to postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary podlegałoby umorzeniu. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.