II SA/Gl 541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty "A" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. "A" z o.o. w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "B" wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. Roboty miały polegać na posadowieniu na dachu budynku kontenera technicznego z urządzeniami teletechnicznymi oraz masztu kratowego o wysokości [...] m ([...] m wraz ze sztycami odgromowymi), wykonaniu systemu anten wraz z niezbędną infrastrukturą oraz przyłącza energetycznego. W charakterystyce inwestycji podano, że stacja będzie obiektem bezobsługowym, anteny będą umieszczone w miejscu niedostępnym dla ludzi. Źródłem emisji pól elektromagnetycznych będą anteny emitujące promieniowanie elektromagnetyczne w mikrofalowym zakresie częstotliwości [...] MHz. Przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do znacząco oddziałujących na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Organ I instancji zwrócił się o dokonanie niezbędnych uzgodnień oraz obwieścił o wszczęciu postępowania na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej UM, a także zawiadomił indywidualnie właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. W zakresie uzgodnień wydane zostało pozytywne postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...]r. nr [...] oraz opinia sanitarna Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] r. nr[...] a także postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. z dnia [...] r. nr [...]. Przeciwko inwestycji zaprotestowali natomiast właściciele mieszkań położonych w budynku, wskazujący że na zebraniu członków wspólnoty nie wyrażono zgody na umieszczenie stacji na dachu. W odpowiedzi na protesty organ I instancji wyjaśnił osobom protestującym, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu i na tym etapie inwestor nie musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a uzyskanie takiego prawa jest konieczne dopiero na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego projektanta. Decyzja z dnia [...]r. nr 2 Prezydent Miasta B. ustalił dla przedmiotowej inwestycji warunki lokalizacji. Załącznikiem nr 1 do decyzji była mapa, na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. O wydaniu decyzji zawiadomiono indywidualnie strony postępowania oraz ogłoszono na tablicy ogłoszeń UM i na stronie internetowej UM w okresie od [...] r. do [...]r. Odwołanie od decyzji do SKO w K. wniosła część właścicieli mieszkań położnych w budynku oraz Wspólnota Mieszkańców Nieruchomości w B. przy ul. [...] Decyzją z [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zawierać m. in. określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, na mapie w skali 1:500 lub 1:1000. Tego wymogu wniosek złożony w sprawie nie spełnia, obszar taki nie został na mapie przedstawiony. Określenie tego obszaru ma znaczenie ze względu na konieczność ustalenia, czy inwestycja naruszy interes osób trzecich – właścicieli i użytkowników nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania. Kolegium wskazało na konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uzyskał od wnioskodawcy kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000 z zaznaczonym obszarem oddziaływania, ograniczonym do terenu działki 3. Inwestor nadesłał także opracowanie kwalifikacyjne stacji z [...] r. wykonane w celu oceny przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w którym stwierdzono, że projektowana stacja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest dla niej wymagane sporządzenie raportu i uzyskanie decyzji środowiskowej. Prezydent Miasta uzyskał opinię Naczelnika Wydziału Ekologii UM w B. z dnia [...] r., uznającą brak podstaw do przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko dla przedsięwzięcia o parametrach podanych przez inwestora. Sporządzony został projekt decyzji przez uprawnionego projektanta. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że usytuowanie urządzeń i innych elementów musi spełniać warunki określone w rozporządzeniu MI z dnia [...]r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określono w pkt 2 warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zgodnie z ustawą o ochronie przyrody oraz warunkami określonymi w opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej określono zgodnie z postanowieniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów z [...] r. Zasady ochrony obiektów na terenach górniczych określono z powołaniem na postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z [...] r. W zakresie ochrony osób trzecich wskazano, że inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich i musi być zgodna z przepisami szczególnymi. W pkt 5 lit. b) decyzji podano, że linie rozgraniczające – w granicach których przebiega inwestycja liniowa i pas terenu niezgodny do zajęcia pod realizację wyznaczone zostały kolorem niebieskim na mapie, która stanowi załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] r. nr[...] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał skrótowo przebieg postępowania. Podał, że inwestor uzupełnił wniosek o określenie obszaru, na który stacja będzie oddziaływać a Wydział Ekologii nie znalazł podstawy prawnej do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja nie zawiera załącznika mapowego. Odwołania od decyzji wnieśli właściciele mieszkań położonych w budynku oraz Wspólnota Mieszkaniowa. W odwołaniach wskazywano na brak zgody współwłaścicieli budynku na lokalizację stacji telefonii na jego dachu, powołując się w tym zakresie na uchwałę Wspólnoty nr [...]z dnia [...]r. Zaskarżoną decyzją z [...] r. SKO w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazano, że organ I instancji uwzględnił zalecenia Kolegium zawarte w poprzedniej decyzji z [...]r. i uzupełniona została dokumentacja sprawy o określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji, jeśli przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stwierdzono, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Wyjaśniono, że dla wydania decyzji o lokalizacji nie jest istotne stanowisko właściciela nieruchomości, na której inwestycja jest planowana, kwestia ta uzyskuje znaczenie dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zaś obniżenie wartości nieruchomości lub wyłączenie albo ograniczenie w dotychczasowym sposobie jej użytkowania rodzą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] w B. oceniła wydaną decyzję jako niewłaściwą. Podniesiono, że nie można mówić o uzgodnieniu lokalizacji stacji, albowiem wydana decyzja nie zapewnia członkom Wspólnoty dostępu do drogi publicznej. W tej kwestii zarzucono, że w toku prywatyzacji majątku "B" w B. doszło do błędu, polegającego na sprzedaży spółce "C" działki stanowiącej drogę dojazdową do nieruchomości Wspólnoty. Wspólnota nie ma legalnego dojazdu do swojej nieruchomości, a dojazd taki jest konieczny. Wskazano też, że inwestycje celu publicznego winny być realizowane przez władze państwowe i samorządowe, a nie podmioty prywatne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii drogi dojazdowej do posesji podano, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...], natomiast kwestie prywatyzacji majątku zakładu "C" i sprzedaży drogi dojazdowej nie stanowią przedmiotu sprawy i nie pozostają z nim w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozważył, co następuje: Wydane w sprawie decyzje dotyczyły ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) reguluje treść decyzji wydawanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji i konkretyzuje trzy elementy, które muszą się w niej znaleźć. Decyzja winna określać rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczony na odpowiedniej mapie. Wskazane w przepisie elementy wskazują, że decyzja, podobnie jak wniosek, składa się z dwóch części: opisowej i graficznej. W części graficznej należy oznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie. Powinna to być kopia mapy zasadniczej, a w jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa winna obejmować zarówno teren inwestycji, jak i obszar oddziaływań. Część graficzna stanowi element składowy decyzji. Braki w treści decyzji stanowią naruszenie prawa, które podlega ocenie w toku kontroli instancyjnej i sądowej. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że wydana decyzja w ogóle pozbawiona jest części graficznej, przez co nie został w niej określony taki obligatoryjny element, jak wymienione w art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, linie rozgraniczające teren inwestycji. Linie te mają być ustalone decyzją i na etapie udzielania np. pozwolenia na budowę nie mogą stanowić przedmiotu ustaleń w oparciu o całokształt materiału zebranego w sprawie. Trzeba zwrócić uwagę, że część graficzna była przygotowana i sporządzona na etapie wydania decyzji organu I instancji z dnia 12 listopada 2008 r., decyzja ta została jednak w całości uchylona właśnie ze względu na wady załącznika mapowego. Prowadząc ponownie postępowanie organ uzyskał od inwestora informacje o obszarze oddziaływania inwestycji, naniesione na mapę. Mapa ta nie stanowi jednak załącznika do decyzji i treści w niej zawarte nie są elementem rozstrzygnięcia. Nie jest wystarczające powołanie się przez Prezydenta Miasta w pkt 5 lit b) decyzji na załącznik do decyzji nr [...] z [...] r. W ten sposób załącznik ten nie stał się elementem decyzji, trzeba też zwrócić uwagę, że uzupełnienia w zakresie zakresu oddziaływania inwestycji nie zostały naniesione na tym załączniku, lecz na innym egzemplarzu mapy, który załącznikiem do decyzji z [...]r. nie jest. Z tego powodu wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu, jako naruszające przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wpływ ten polega na tym, że decyzje nie zawierają ustawowo wymaganej treści. Rozpoznając ponownie sprawę organ zadba o sporządzenie załącznika graficznego do decyzji na mapie o odpowiedniej skali, dostosowanej do rodzaju inwestycji. Zastrzeżenie budzą także lakoniczne postanowienia pkt 3 decyzji organu I instancji, dotyczące warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalenie tych warunków jest przewidziane w art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że ustalenia te odpowiadają postanowieniu [...] z dnia [...] r. wydanemu przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów. Z postanowienia tego nie wynikają jednak żadne konkretne ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej, odniesiono się w nim do możliwości realizacji inwestycji na obszarze przyległym do pasa drogowego ul. [...], co odpowiada zakresowi uzgodnień z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo zarzutów w tym zakresie zgłaszanych przez Wspólnotę żaden z organów nie odniósł się ani do kwestii konieczności ustalenia w decyzji warunków obsługi komunikacyjnej, ani nie podał, jak ta obsługa ma wyglądać. Sąd akceptuje natomiast stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma miejsca dla rozstrzygania sprawy dostępu działki Wspólnoty do drogi publicznej poprzez inną, wskazaną działkę ani do rozważania zarzutów dotyczących prawidłowości przeprowadzonych w przeszłości procedur prywatyzacyjnych. Zasadnie także organy obu instancji wyjaśniały Wspólnocie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest istotna kwestia zgody właściciela na realizację inwestycji. Nie oznacza to, że ustawodawca przewiduje możliwość wykonania takiej inwestycji bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji przeprowadza się tylko wówczas, gdy teren pozbawiony jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas, aby rozstrzygnąć o lokalizacji inwestycji, konieczne jest wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, dotyczącej tej lokalizacji. Decyzja ta nie jest jednak wystarczająca dla rozpoczęcia inwestycji. W oparciu o nią inwestor musi dopiero uzyskać pozwolenie na budowę, a wydanie takiego pozwolenia jest już uwarunkowane dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Nie jest również tak, że inwestycje celu publicznego, wymagają wyłączności działania podmiotów publicznych, mogą one być realizowane także przez podmioty niepubliczne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. II OSK 38/07). Mając na względzie podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.