II SA/Gl 541/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Syndyka masy upadłości "A" S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala sprzeciw. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz art. 130 i 132 ust. 1a w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku spółki "A" S.A. w upadłości układowej z siedzibą w K. o ustalenie wysokości odszkodowania: 1. ustalił na rzecz Syndyka masy upadłości spółki "A" S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. odszkodowanie w kwocie 930.750,00 zł za udziały w prawie własności przejętych z mocy prawa na własność Gminy Z. nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: • 1, 2, 3, 4, 5 o łącznej pow. 0,9005 ha, obręb B. km. 2; • 6, 7, 8, 9, 10, 11 o łącznej pow. 2,5210 ha, obręb B. km. 3; • 12, 13 o łącznej pow. 0,5808 ha, obręb K. km. 2; • 14 o pow. 0,0512 ha, obręb K. km. 3; przeznaczonych pod pasy drogowe dróg gminnych i na poszerzenie pasów drogowych dróg gminnych. 2. wskazał, że do zapłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zobowiązany jest Wójt Gminy Z. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] r., Gmina Z. wniosła odwołanie. Zrzucono naruszenie art. 98 ust. 1 i 3, 128 ust. 1, 130 ust. 1, 134 u.g.n., art. 7, 11, 28, 61a §1, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta w pierwszej kolejności podejmie kroki w celu weryfikacji prawidłowości decyzji, w oparciu o którą wnioskodawczyni wywodzi swoje roszczenia do odszkodowania. Ustalenie bowiem prawidłowości jej wydania ma kluczowe znaczenie w sprawie. W dalszej kolejności Starosta przeprowadzi rozprawę administracyjną, w trakcie której strony będą miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, jak też będą miały możliwość przedstawienia swoich ewentualnych zarzutów bądź wątpliwości, do których organ ma obowiązek się ustosunkować. Ponadto organ winien również wziąć pod uwagę, że wnioskodawcy wydania decyzji podziałowej w trakcie rokowań ustalili wysokość odszkodowania w kwocie 500 zł (protokół z [...] r. - kopia niepotwierdzona za zgodność z oryginałem) i nie wystąpili do Starosty ze stosownym wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wydzielone na ich wniosek nieruchomości. Tymczasem Starosta w ogóle pominął tą kwestię i nie ustosunkował się do niej. Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenie odszkodowania wg trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej jest możliwe tylko wtedy, gdy nie dojdzie do uzgodnienia jego wysokości. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Syndyka masy upadłości "A" S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania merytorycznej decyzji, orzekającej co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniesiono o to, aby Sąd zawarł w orzeczeniu wskazania dla Wojewody Śląskiego, aby Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] i oddalił odwołanie Gminy Z., a także wniesiono o zwrot kosztów postępowania wywołanego sprzeciwem. W uzasadnieniu podano m. in., że nietrafne jest też twierdzenie Wojewody Śląskiego co do konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w trakcie której strony będą miały możliwość przedstawienia zarzutów dotyczących ustaleń organu w zakresie wadliwości decyzji, bowiem w postępowaniu przeprowadzono rozprawę administracyjną ([...] r.), a zarzuty i wątpliwości co do ważności tych decyzji Wójt Gminy Z. przedstawił już w trakcie postępowania przed Starostą [...] i zarówno "A", jak i Starosta [...] odnieśli się do nich. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności faktyczne zostały ustalone bezspornie. Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej nie istniały tym bardziej, że Wojewoda Śląski wprost wskazał, iż jego zdaniem wskazana decyzja stanowiąca dowód w sprawie podlega uchyleniu w trybie art. 156 k.p.a. Skoro zatem organ drugiej instancji nie zgodził się co oceny prawnej dokonanej przez Starostę [...] i dokonał własnej oceny prawnej, to powinien był wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swą poprzednią argumentację. Podał również, że operat szacunkowy utracił ważność i konieczne będzie w pierwszej instancji jego zaktualizowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację Wojewoda, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego, poprzez uzupełnienie ważnej dokumentacji. W szczególności z pisma rzeczoznawcy majątkowego z [...] r. wynika, że od daty sporządzenia operatów nastąpiły istotne zmiany w zakresie cen transakcyjnych, w związku z czym zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, a uzyskana nowa dokumentacja winna być oceniona przez obie instancje, zgodnie z art. 15 k.p.a. Już ta okoliczność sprawia, iż skarga nie może być uwzględniona. Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Z tych powodów w szczególności na tym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się merytorycznie co do wątpliwości, czy "A" S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. jest podmiotem uprawnionym do odszkodowania (czy prawo to przeszło na "A" S.A.). Kwestia ta będzie przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie stanie się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Sąd nie może również nakazywać wydania decyzji określonej treści, bowiem nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.