II SA/Gl 543/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. I. i W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. Z. I. zam. J., ul. [...] oraz W. I. zam. J., ul. [...] (nazywani w dalszej części uzasadnienia również "skarżącymi") wystąpili do Przewodniczącego Rady Miejskiej w J. ze skargą "dotyczącą ochrony praworządności". Zawierała ona miedzy innymi żądanie podjęcia z urzędu postępowania (w trybie art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego) w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej podział geodezyjny działki nr 1 (będącej własnością K. i J. S.) na działki o nr 2 i 3. Dnia [...] r. Przewodniczący Rady Miejskiej skargę przekazał Prezydentowi Miasta J. Ten pismem z dnia 24 stycznia 2013 wezwał skarżących o wskazanie podstawy wznowienia postępowania. Dnia [...] r. Z. I. i W. I. poinformowali organ, iż wyszły na jaw inne okoliczności nieznane organowi w trakcie rozstrzygania. Polegać miały one na tym, iż budynek stojący na działce nigdy nie był budynkiem mieszkalnym oraz że skarżoną decyzją wyłączono powierzchnie 266 metrów kwadratowych użytku leśnego bez zgody marszałka województwa oraz właściwej izby rolniczej. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. wznowił postępowanie w sprawie. Jego trakcie umożliwiono wypowiedzenie się stronom (właścicielom nieruchomości, której dotyczył podział) oraz skarżącym. W związku z wystąpieniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. skarżący swym pismem z dnia [...] r. wystąpili o zawieszenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Nastąpiło to postanowieniem Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Jednakże w związku z odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie wznowienia zostało skutecznie wznowione dnia 17 marca 2013 r. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił uchylenia aktu, którego dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Uznał przede wszystkim, iż skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, która uległa podziałowi. Dokonany podział w żaden sposób nie wpływa na ich uprawnienia i obowiązki. Nie mogli zatem skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie. Od decyzji odwołali się Z. I. i W. I. zarzucając, że organ I instancji zignorował ich żądanie. Jak wskazali, mieli pełną świadomość, że nie byli stronami postępowania podziałowego. Dlatego wyraźnie w swych pismach domagali się wszczęcia postępowania z urzędu, a nie na wniosek. W ocenie skarżących podniesione w ich pismach zarzuty w pełni uzasadniają uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło skarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie organu II instancji skargę w sprawie indywidualnej, zgodnie z art. 235 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a."), należy traktować tu albo jako żądanie wznowienia postępowania albo jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie zatem organ I instancji ocenił, iż pismo skarżących należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Jednakże w związku z tym, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości wszczynane jest wyłącznie na wniosek i stronami postępowania są podmioty, którym przysługuje do niej prawo rzeczowe, należy przyjąć, że tylko takie podmioty mogą skutecznie domagać się wznowienia postępowania w takiej sprawie. Zatem błędem organu I instancji było wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdyż ani Z. I. ani W. I. nie byli stronami postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Dlatego też postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 61a K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu wnieśli Z. I. i W. I. Domagając się uchylenia skarżonej decyzji i nakazania organowi II instancji z urzędu oceny, czy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. zarzucili, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - błędne potraktowało ich żądanie. Domagali się bowiem wszczęcia postępowania z urzędu a nie na wniosek, mając pełną świadomość, iż status strony w tym postępowaniu im nie przysługuje, - nie odniosło się do wskazanych przez nich uchybień podczas wydawania decyzji, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, - nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących uchybień popełnionych przez Prezydenta Miasta J. W swej skardze dokonali wreszcie obszernej analizy przyczyn, które w ich ocenie winny skutkować uchyleniem (lub stwierdzeniem nieważności) decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowym pismem z dnia [...] r. skarżący wnieśli o uznanie ich za stronę toczącego się postępowania przytaczając w uzasadnieniu wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. (sygn. I OSK 91/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotą sporu, a raczej wątpliwości, w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W ocenie składu orzekającego nie budzi wątpliwości to, iż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, ze względu na istnienie okoliczności nie znanych organowi w trakcie postępowania wyjaśniającego i wydawania rozstrzygnięcie może złożyć jedynie strona. Tą zaś, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest " każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że badanie przymiotu strony podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego następuje dopiero po wznowieniu samego postępowania. Istnieje jednak od tej reguły wyjątek. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w tym przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 246/11 – wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując akta administracyjne skład orzekający doszedł do przekonania, iż taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Otóż skarżący w swych pismach cały czas domagali się wszczęcia postępowania z urzędu. Wynika to wprost z pisma z dnia 8 listopada 2013 r., czy też odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J., gdzie stwierdzają "wnioskując o powyższe mieliśmy świadomość, że nie będąc stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie możemy żądać wznowienia postępowania wobec tej decyzji". Podnoszą dalej "Po raz kolejny stwierdzamy, iż naszymi pismami nie żądaliśmy wznowienia postępowania na nasz wniosek i nie ubiegaliśmy się o przymiot strony w tym postępowaniu". Wreszcie w skardze do Sądu piszą ponownie "wnioskując o powyższe mieliśmy świadomość, że nie będąc stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie możemy żądać wznowienia postępowania wobec tej decyzji". Z tego punktu widzenia należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. było prawidłowe. W związku z tym, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna faktycznie pojęcia "żądania wszczęcia postępowania z urzędu" a wnioskodawca podkreśla, iż nie jest stroną postępowania (co zresztą jest zgodne z ustaleniami organu), należało zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 61a – czyli umorzyć postępowanie. Nie zmienia tego twierdzenie skarżących, iż są stronami toczącego się postępowania. Pojawiło się ono dopiero w ich piśmie z dnia 24 czerwca 2014 r. – czyli już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Powołują się przy tym na wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. (sygn. I OSK 91/09). Jednakże skarżący przytoczyli tylko fragment tezy tego orzeczenia. Jego pozostała część wskazuje wyraźnie – iż nie można ich uznać za strony postępowania w sprawie podziału nieruchomości, do której nie mają tytułu prawnego. Otóż Sąd stwierdził, że "w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej". Z akt administracyjnych nie wynika, ażeby podział nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1 wpłynął na pozbawienie nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, czy też w inny sposób bezpośrednio wpłynął na ich prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Reasumując należy przyjąć, iż postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. było prawidłowe, zaś podjęte rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Pozostałe okoliczności podniesione w skardze dotyczyły już zarzutów wobec decyzji z dnia [...] r. i nie miały wpływu na ocenę prawidłowości podjętej przez organ II instancji decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.