II SA/Gl 545/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA /del./ Jolanta Rosińska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku I. C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz M. działając na podstawie porozumienia zawartego ze Starostą Powiatu M., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na dobudowę klatki schodowej do domu dwurodzinnego przy ul. [...] w M. na parcelach nr A, B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. Nr 106 z 2000 r./, stwierdzając nadto w uzasadnieniu, iż inwestor przedłożył dokumenty, wymagane w świetle art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu od decyzji K. R. jako współużytkownik wieczysty nieruchomości sprzeciwił się projektowanej inwestycji, podnosząc iż dobudowa zasłoni okno jednego pokoju, zaś budynek posiada klatkę schodową, umożliwiającą bezkolizyjne korzystanie z obydwu mieszkań. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże wskutek skargi K. R. prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3162/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższe postanowienie, bowiem doręczenie decyzji organu I instancji nie było skuteczne w świetle art. 44 kpa, stąd też nie było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, orzeczono o uchyleniu decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. i umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn.akt [...], budynek usytuowany jest na działce, będącej we wspólnym użytkowaniu I. C., K. R. i M. L.. Wobec powyższego ściana zewnętrzna budynku stanowi wspólną własność stron i do udzielenia pozwolenia na dobudowę klatki schodowej, mimo że zaprojektowano ją na terenie będącej własnością wnioskodawcy, niezbędne było wyrażenie zgody pozostałych współwłaścicieli. W tej sytuacji organ odwoławczy dopatrzył się podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Jednakże mając na uwadze fakt, iż sporna budowa została już zrealizowana, a w dniu [...] 2003 r. inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia budowy, składając komplet dokumentów, co ustalono w oparciu o pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., organ II instancji uznał, iż w tej sytuacji postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, zaś do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy jest organ nadzoru budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego I. C. zarzucając naruszenie art. 10 i 74 w zw. z art. 140 kpa, wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżący zarzucił, iż został pozbawiony uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przy zaniechaniu umożliwienia wypowiedzenia się do tak zgromadzonego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na treść decyzji. Nadto, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż budowla wchodzi w sferę stosunków własnościowych, jako że wzniesiona została na nieruchomości wydzielonej quo ad usum dla skarżącego, a ściana budynku wspólnego nie stanowi części dobudowanej klatki schodowej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, iż na dobudowę wymagana była zgoda współwłaściciela budynku, chociażby z powodu naruszenia ściany wspólnej przez wybicie otworu drzwiowego. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podał dodatkowo, iż postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. na wniosek K. R. wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie stwierdzono uchybienia przepisom procedury administracyjnej, skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią prawomocnego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Ka 3162/02, organ odwoławczy zobligowany był do merytorycznego rozpoznania odwołania K. R. od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. Przesądził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż brak podstaw do przyjęcia, aby odwołanie to wniesione zostało z uchybieniem terminu wobec wadliwości trybu doręczenia decyzji organu I instancji. Przepis art. 15 kpa, ustanawia zaś zasadę dwuinstacyjności postępowania administracyjnego co oznacza, iż każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem jest nie weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej /vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 83 – 84/. Zatem rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na dobudowę klatki schodowej, organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego zbadania przesłanek materialnoprawnych, uregulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Zasada dwuinstancyjności postępowania obligowała ten organ do uwzględnienia przede wszystkim zmiany stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z utrwalonym, zarówno w judykaturze jak i literaturze, poglądem bezprzedmiotowe jest bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały wykonane /vide: wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, niepubl./. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, może wystąpić zarówno w I, jak i w II instancji. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania obliguje organ administracji do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, bowiem w takim przypadku nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty – pozytywnie, bądź negatywnie. Zatem rozpatrując ponownie odwołanie organ, którego działanie zaskarżono, zobligowany był do wyjaśnienia, czy sporne roboty budowlane zostały wykonane, jako że w aktach postępowania znajdowało się zawiadomienie skarżącego z daty [...] r. o rozpoczęciu budowy wraz z oświadczeniem o przyjęciu obowiązków kierownika budowy /k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji/. Stąd też prawidłowo organ II instancji w trybie postępowania dowodowego uzupełniającego z art. 136 kpa, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o informację o sanie budowy. Zdaniem składu orzekającego, brak też podstaw prawnych do kwestionowania prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, iż sporna budowa została zakończona przed ponownym rozpoznaniem odwołania, zaś inwestor w dniu [...] 2003 r. dokonał zgłoszenia zakończenia budowy. Taki stan rzeczy potwierdził bowiem Powiatowy Inspektor Budowlany w M. w piśmie z dnia [...] 2005 r. /k. [...] akt/. Faktem jest, iż organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie powiadomił skarżącego o przeprowadzonym postępowaniu, czym uchybił powinnościom z art. 81 kpa i art. 10 § 1 kpa. Tego typu działanie nie podpada jednak pod przesłankę ograniczenia wglądu do akt sprawy /art. 74 kpa/, ani też nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Istotny jest bowiem fakt, iż skarżący jako inwestor nie zanegował ustaleń faktycznych organu odwoławczego, iż sporne roboty budowlane zostały wykonane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a co więcej, użyte w skardze sformułowania, potwierdzają taki stan rzeczy. W skardze użyto bowiem formy czasu przeszłego dokonanego /"została wzniesiona ściana", "dobudowana klatka"/. Rodzi się więc pytanie, jaki miałby być cel wyeliminowania decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego, skoro skarżący nie kwestionuje prawdziwości ustaleń faktycznych o zrealizowaniu inwestycji, a jest oczywiste, iż jako inwestor posiada wiadomości w tym względzie. Tymczasem zasadą postępowania administracyjnego jest również reguła prawdy obiektywnej /art. 7 kpa/, zaś w niniejszej sprawie brak podstaw do ferowania zarzutu o jej naruszeniu. Stąd też uchybienie wymogom procedury administracyjnej z art. 10 § 1 i art. 81 kpa, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa, skutkujące wznowieniem postępowania administracyjnego /art. 145 § 1 pkt 4 kpa/, bądź mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem organ odwoławczy prawidłowo uwzględniając stan faktyczny z daty ponownego rozpoznania odwołania, a mianowicie fakt zrealizowania robót, objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, trafnie orzekł o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazać też przyjdzie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy w takiej sytuacji nie miał znaczenia fakt, czy skarżący legitymował się tytułem do wykonywania robót budowlanych zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, co wydaje się być sednem sporu w niniejszej sprawie. O bycie prawnym zrealizowanej dobudowy może bowiem w niniejszej sprawie rozstrzygnąć wyłącznie organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy.