II SA/Gl 545/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usytuowania elektrociepłowni na biogaz oddala skargę. Rada Miasta i Gminy S. w dniu 24 kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie określenia odległości od budynków mieszkalnych na obszarze Miasta i Gminy S. budowy elektrociepłowni na biogaz rolniczej o mocy powyżej 0,5 MW". W podstawie prawnej tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 15 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwanej u.s.g.), art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.), a także art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). Przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz budowania na obszarze Miasta i Gminy S. w odległości nie mniejszej jak 3 km od najbliższych zabudowań mieszkalnych elektrociepłowni na biogaz o mocy powyżej 0,5 MW. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej uchwały, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał treść przepisów powołanych w podstawie prawnej uchwały wskazując, że żaden z tych przepisów nie upoważniał Rady do ustanowienia przewidzianego w uchwale zakazu. W ocenie Wojewody na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały także żaden inny przepis prawa nie dawał jej takiego uprawnienia. Organ nadzoru wskazał jednocześnie, że rada gminy może kształtować politykę przestrzenną gminy, w tym ustalać zasady lokalizacji inwestycji jedynie poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podejmując uchwałę z dnia [...] r. rada gminy naruszyła tym samym zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji R.P.. która nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, [w:] OTK-A 2002/3/34 Wojewoda podkreślił, że normę zawartą w tym przepisie Konstytucji należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem zasady co nie jest zakazane jest dozwolone. W oparciu o uchwałę z dnia [...] r., Nr [...], Rada Miasta i Gminy S. postanowiła wnieść do WSA w Gliwicach skargę na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze z dnia 28 czerwca 2011 r. Rada, zastępowana przez radcę prawnego J. M. działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego u przez Burmistrza Miasta i Gminy S., domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuciła podjęcie przez Wojewodę [...] kwestionowanego aktu nadzoru w oparciu o swobodne uznanie, które nie zostało w wystarczający sposób uzasadnione. Zdaniem Rady podstawy wydania tego rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogły stanowić w szczególności "dywagacje organu dotyczące zasady legalizmu, zawierające oczywiste stwierdzenia". Uznanie, że uchwała narusza tę zasadę nie mogło być też formalno-prawną podstawą jej uchylenia, gdyż akt ten podjęty został w materii prawa administracyjnego a nie prawa konstytucyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że podjęcie tej przedmiotowej uchwały było związane z zamiarem ulokowania na działce nr [...], oddalonej o ok. 800 m od zabudowań mieszkaniowych, biogazowni związanej z odzyskiwaniem i unieszkodliwianiem odpadów. Podniosła, że gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania uchwalone w dniu [...] r. W studium tym nie wskazano miejsca lokalizacji biogazowni, a budowa tego rodzaju elektrociepłowni z uwagi na jej oddziaływanie na środowisko wymaga ustanowienia pasa ochronnego zabezpieczającego mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z jej funkcjonowaniem. Umocowanie do podjęcia takich działań Rada dostrzegła w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nakazującym rozmieszczenie na obszarze gminy stref ochronnych wokół urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. Strona skarżąca nie zgodziła się jednocześnie ze stanowiskiem Wojewody wskazującym, że rada gminy ma wpływ na kształtowanie polityki przestrzennej gminy, w tym ustalanie zasad lokalizacji inwestycji, jedynie poprzez uchwalanie planu miejscowego. W jej ocenie istniejące rozwiązania prawne, bowiem nie nadążają za wymogami współczesności. Akceptując zatem pogląd organu nadzoru należałoby wstrzymywać na kilka lat procesy inwestycyjne do czasu uchwalenia planu miejscowego, albo przyjąć zasadę, że jeżeli nie ma planu i w studium nie przewiduje się miejsca lokalizacji takiej inwestycji to nie należy jej budować. W związku z opisanymi brakami istniejących rozwiązań prawnych Rada dostrzegła możliwość podjęcia przedmiotowej uchwały kierując się przepisami art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 15 u.s.g. Podjęta uchwała w jej ocenie nie ingeruje w ład przestrzenny miasta i nie narusza ustaleń studium, a wręcz przeciwnie zabezpiecza miasto przed ingerencją w jego ład przestrzenny i zmianami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wskazał, że zarzuty skargi są niezasadne i nie wnoszą nic istotnego do sprawy. Powołując się na wyrok TK z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986/1/1 wskazał, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej i literalnej wykładni, a domniemanie objęcia materii w nim niewymienionej w drodze wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę. Zatem powołanie się w toku takiej wykładni na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej jest niewystarczające. Za chybiony organ nadzoru uznał zarzut podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie swobodnego uznania podkreślając, że nadzór nad działalnością samorządową sprawowany jest wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wbrew zaś zarzutom skargi zaskarżone rozstrzygnięcie wyraźnie wskazuje, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Za nietrafny uznać należy także – zdaniem Wojewody – pogląd strony skarżącej kwestionującej jego stanowisko, zgodnie z którym rada gminy ma wpływ na kształtowanie polityki przestrzennej jedynie poprzez uchwalenie planu miejscowego, bowiem to właśnie przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dają radzie postawę do zmiany studium oraz uchwalenia planu miejscowego. W piśmie procesowym z dnia 9 września 2011 r. gmina S. poinformowała Sąd, że w dniu [...] r. Rada Miasta i Gminy S. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. na wschód od ul. [...]. Uchwałą ta objęty został cały obszar działki nr [...], na której [...] chce wybudować biogazownię. W ocenie gminy uchwała ta daje podstawę do podjęcia aktu o treści unieważnionej rozstrzygnięciem nadzorczym. Dodała, że unieważniona uchwała powstała w sytuacji niecierpiącej zwłoki w celu zabezpieczenia miejscowej ludności przed zagrożeniami, jakie niesie z sobą budowa biogazowni w pobliżu budynków mieszkalnych. Budowa ta mogła bowiem wpłynąć na jakość życia, zdrowie, spokój interesy prawne mieszkańców oraz ingerować w sposób trwały w cały ład przestrzenny miasta, a zatem była podjęta słusznie w ochronie tych wartości i prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa. Procedura wydawania przez wojewodę bądź regionalną izbę obrachunkową rozstrzygnięć nadzorczych została uregulowana w art. 91 u.s.g. Stosownie do ust. 1 tego artykułu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w terminie określonym w tym przepisie. Z akt sprawy, a w szczególności umieszczonej na przedmiotowej uchwale pieczęci opatrzonej datownikiem ( tzw. prezentaty) wynika, że akt ten wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. dopiero w dniu 4 maja 2011 r., a kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] r. Za nieuzasadniony należy uznać podstawowy zarzut skargi kwestionujący podjęcie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w oparciu o stwierdzenie naruszenia podjętą uchwałą art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że radę gminy jako jej organ stanowiący i kontrolny należy obok innych organów samorządu terytorialnego zaliczyć do organów władzy publicznej, o jakich mowa w tym przepisie Konstytucji. Organy te, zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z analizowanego unormowania, winny działać na podstawie i w granicach prawa, innymi słowy tak jak i inne organy władzy publicznej mogą podejmować działania wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zasada ta ogranicza w szczególności możliwość ingerencji organów władzy publicznej w prawa innych podmiotów tylko do przypadków wyraźnie wskazanych w Konstytucji i ustawach. Rada Miasta i Gminy S. podejmując zakwestionowaną uchwałę winna zatem wskazać stosowny przepis prawa upoważniający ją do wprowadzenia zawartego w niej zakazu. Generalny i abstrakcyjny charakter normy wynikającej z § 1 tej uchwały oraz powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 41 ust. 1 u.s.g. dowodzi, że w zamierzeniu Rady uchwała ta stanowić miała akt prawa miejscowego. Akt ten winien był zatem spełniać wymogi wynikające z art. 94 Konstytucji i z art. 40 – 42 u.s.g. Wskazany przepis Konstytucji, jak i stanowiący praktycznie jego powtórzenie art. 40 ust. 1 u.s.g. kategorycznie nakazują aby prawo stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego wynikało z upoważnień ustawowych. Upoważnienia takiego nie można się jednak doszukiwać się bezpośrednio w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (w tym m.in. we wskazanych w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 15 u.s.g.). Uchwała, którą unieważnił Wojewoda nie mieściła się bowiem w żadnej z kategorii aktów prawa miejscowego wyliczonych enumeratywnie w art. 40 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym z dnia 9 września 2011 r. strona skarżąca odwołuje się w sposób pośredni do przesłanek wynikających z art. 40 ust. 3 u.s.g. upoważniających radę do wydania przepisów porządkowych. W szczególności wskazano w tych pismach, że wprowadzony uchwałą zakaz budowania na terenie gminy elektrociepłowni zasilanych biogazem w odległości nie mniejszej niż 3 km od najbliższych zabudowań miał na celu ochronę jakości życia i zdrowia mieszkańców gminy. Odnosząc się do tej argumentacji zauważyć należy, że przepisy porządkowe mogą być ustanawiane przez radę gminy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Kwestie związane z lokalizacją biogazowi zostały tymczasem uregulowane w § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Jeszcze bardziej istotne jest, że kompetencje rady gminy do wprowadzania na obszarze jej działania zakazów lokalizacji określonych kategorii obiektów budowlanych zostały uregulowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposób i zagospodarowania i zabudowy rada gminy winna podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie po przeprowadzeniu procedury planistycznej szczegółowo określonej przepisami u.p.z.p. rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie uchwalenia takiego planu ( art. 29 ust. 1 u.p.z.p.). Unormowania zamieszczone w u.p.z.p. nie pozostawiają wątpliwości, że rada nie może ustanawiać zakazów dotyczących sposobów zagospodarowania terenów w innym niż w przewidzianym jej przepisami trybie. Sąd nie może też nie dostrzec, że Rada Miasta i Gminy S. podejmując zakwestionowaną przez Wojewodę [...] uchwałę, mimo że nadała jej charakter aktu prawa miejscowego nie nakazała jej publikacji w dzienniku urzędowym. Tymczasem stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Niezrozumiała dla Sądu była argumentacja strony skarżącej, że samo stwierdzenie naruszenia uchwałą rady gminy zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji nie mogło stanowić podstawy formalno-prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego, a to z powodu podjęcia tej uchwały w materii prawa administracyjnego a nie konstytucyjnego. Skarżącej Radzie umknęło, jak się zdaje, unormowanie wynikające z art. 8 ust. 2 Konstytucji nakazujące stosować przepisy ustawy zasadniczej bezpośrednio. W świetle tej regulacji oparcie się wyłącznie na unormowaniach konstytucyjnych stanowić może jedyną podstawę podjęcia aktu administracyjnego, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Nie ma żadnego powodu aby reguła ta nie odnosiła się do aktów nadzoru wydawanych w trybach i formach określonych w ustawach samorządowych, w tym do rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów wydawanych w oparciu o art. 91 u.s.g. Z urzędu organowi nadzoru przyjdzie jednak wytknąć, że niezależnie od stwierdzenia naruszenia przywołanego przepisu Konstytucji winien on w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia wskazać również na naruszenie przez Radę Miasta i Gminy S. innych przepisów rangi ustawowej, a w szczególności art. 40 ust. 3 u.s.g. czy przepisów u.p.z.p. Obowiązek ten należy wywieść z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które na mocy art. 91 ust. 5 stosuje się odpowiednio w postępowaniach nadzorczych. To naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Przeprowadzone rozważania prowadza do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jego wzruszenie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.