II SA/Gl 546/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych oddala skargę. Rada Miejska w Z. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Uchwała, jak wskazała Rada Miasta, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3a i art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Z. wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od ceny lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz ich najemców (lokale te wymienione zostały w § 1 uchwały) oraz na udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla nieruchomości wymienionych w § 2 uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta Z. Z kolei w dniu [...]r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany ww. uchwały nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Wskazując jako podstawy prawne uchwały te same przepisy, które wymieniono w uchwale z dnia [...]r., w § 1 obecnej uchwały Rada Miejska w Z. nadała nowe brzmienie dotychczasowym pkt 51 w § 1 i 51 w § 1a. W § 2 uchwały z dnia [...] r. Rada wskazała natomiast, iż pozostałe postanowienia uchwały nr [...] z [...]r. pozostają bez zmian. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia [...]r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...]r. jako niezgodnej z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego był uprawniony do wyrażania zgody na udzielenie bonifikat od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość była sprzedawana na cele określone w art. 68 ust. 1 ustawy. W wyniku nowelizacji ustawy, która weszła w życie 7 stycznia 2010 r., zmieniło się jednak brzmienie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obecnie stanowi, iż właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Jednocześnie na mocy art. 1 pkt 3 ppkt b wspomnianej ustawy nowelizującej dodano w art. 68 ustawy ust. 1b, zgodnie z którym w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Obecnie zatem w przypadku zbywania przez gminę lokali mieszkalnych, to organ wykonawczy decyduje o przyznanych obniżkach cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości, z tym jednak zastrzeżeniem, że robi to w oparciu o zasady ustalone przez organ stanowiący oraz stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. Reasumując powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania przez Radę Miejską w Z. uchwały Nr [...]nie była ona uprawniona do dokonywania zmian uchwały dot. wyrażenia zgody na udzielenie konkretnych bonifikat od ceny lokali mieszkalnych sprzedawanych na rzecz ich najemców albowiem w związku z wejściem w życie zmiany art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwała z dnia [...]r. utraciła moc prawną. Zdaniem Wojewody [...] stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jest w konsekwencji w pełni uzasadnione i konieczne. Pismem z dnia [...]r. upoważniony przez Prezydenta Miasta Z. pełnomocnik, działając w imieniu Gminy Miejskiej Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] , wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu po nowelizacji przedmiotowej ustawy, która weszła w życie [...] r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w chwili podejmowania przez Radę Miejską w Z. przedmiotowej uchwały nie była ona uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie konkretnych bonifikat od ceny lokali mieszkalnych sprzedawanych na rzecz ich najemców, a tym samym jakoby uchwała ta była pozbawiona podstaw prawnych; - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, w ten sposób, że rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. pozostaje w sprzeczności z cytowanym przepisem, a to dlatego że do czasu określenia zasad dotyczących nabywania, zbywania oraz warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych wójt może dokonywać tych czynności tylko za zgodą Rady Gminy. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż jego zdaniem przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Uchwalona w [...]r. nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 7 stycznia 2010 roku zmieniła brzmienie art. 68 ust. 1 w taki sposób, że podstawą udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z brzmieniem art. 67 ust.3 tejże ustawy jest odpowiednio zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku. Ponadto nowela rozszerzyła brzmienie art. 68 poprzez dodanie ust. 1 b, w myśl którego w uchwale rady, o której mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zdaniem pełnomocnika Gminy takie brzmienie wskazanego art. 68 ust. 1b nie uprawnia jednak do twierdzenia, że w uchwale rady mogą być określone wyłącznie ogólne warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, a nie może być wyrażona zgoda na udzielenie bonifikaty w sprawach indywidualnych. Rozszerzenie brzmienia art. 68 poprzez dodanie ust. 1b, nie ogranicza prawa rady gminy do indywidualnego wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych. Ponadto, zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym do czasu określenia zasad dotyczących nabywania, zbywania oraz warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych wójt może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady gminy, co w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...]r. Zdaniem skarżącej Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ponownie podnosząc zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentację. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 27 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wyjaśnił, iż zacytowanie w skardze art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym w sposób nie odzwierciedlający obowiązującej treści tej normy stanowiło przeoczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, jak to słusznie podniósł Wojewoda [...], iż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia [...]r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego był uprawniony do wyrażania zgody na udzielenie bonifikat od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość była sprzedawana na cele określone w art. 68 ust. 1 ustawy, w tym stosownie do pkt 7 wskazanego ustępu jako lokale mieszkalne. Art. 68 ust. 1 ustawy stanowił bowiem, iż w przypadkach tych cyt. "Właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3." W wyniku nowelizacji ustawy, która to nowelizacja weszła w życie [...]r., zmieniło się jednak brzmienie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który obecnie stanowi, iż właściwy organ może w wyliczonych przypadkach, w tym w razie sprzedaży nieruchomości na cele określone w pkt 7, udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy cyt. "na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku". Jednocześnie dodano w art. 68 ustawy ust. 1b, zgodnie z którym w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności cyt. "warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych". Obecnie zatem w przypadku zbywania przez gminę lokali mieszkalnych, to organ wykonawczy gminy decyduje o przyznanych obniżkach cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości, z tym jednak zastrzeżeniem, że robi to w oparciu o zasady ustalone przez organ stanowiący oraz stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. W konsekwencji art. 68 ustawy nie przewiduje już wyrażania przez radę gminy zgody na udzielenie konkretnych bonifikat, uprawnienia o charakterze decyzyjnym w indywidualnych sprawach przekazane zostały bowiem przez ustawodawcę organowi wykonawczemu. Przyjęty w art. 68 ustawy podział kompetencji jest jednoznaczny, nie dopuszczając wyjątków, a tym samym za pozbawiony oparcia w przepisach uznać należy zawarty w skardze pogląd, iż nowelizacja nie ograniczyła prawa rady gminy do indywidualnego wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych. Analogiczny kierunek nowelizacji ustawodawca przyjął formułując nową treść art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile bowiem ustęp ten w zd. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, iż "w wypadkach, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1-6 , 8 i 9 i 8-10, właściwy organ może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych" o tyle po nowelizacji przywołany ustęp w zd. 1 przewiduje, iż cyt. "w przypadkach, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1-6 , 8 i 9 i 8-10, właściwy organ może udzielić bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku". Także i zatem w tym przypadku ustawodawca zmienił zakres kompetencji poszczególnych organów stanowiąc, że to organ wykonawczy podejmuje decyzję w przedmiocie bonifikat, nie przewidując tym samym uprawnienia rady do wyrażania w przedmiocie tym zgody. W stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania przez Radę Miejską w Z. uchwały z dnia [...]r. Rada ta uprawniona była zatem do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz ich najemców oraz na udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Uprawnienia te utraciła jednak w dniu [...]r., tj. w dacie wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji ustawy. Od tego bowiem dnia do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w przedmiocie zasad udzielania bonifikat natomiast uprawnienia decyzyjne co do przyznania bonifikaty ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu. Niedopuszczalnym jest zatem obecnie podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przewidzianych w art. 68 i 73 bonifikat. W konsekwencji niedopuszczalnym jest także podjęcie uchwały zmieniającej, w całości lub w części, uchwałę podjętą w okresie przed nowelizacją, która to uchwała jedynie wówczas odpowiadała prawu i nadawała się do wykonania. Działanie takie, stanowiące w istocie regulowanie przez radę gminy kwestii, które obecnie nie należą do jej właściwości, rażąco narusza bowiem udzielone radzie w art. 68 i 73 ustawy upoważnienie. Stwierdzić zatem należy, iż w dniu [...]r. Rada Miejska w Z. nie była uprawniona do dokonywania zmian uchwały dot. wyrażenia zgody na udzielenie konkretnych bonifikat od ceny lokali mieszkalnych sprzedawanych na rzecz ich najemców albowiem w związku z wejściem w życie zmiany art. 68 i 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowną uchwałą (uchwałami) winna ona określić zasady udzielania bonifikat, utraciła natomiast prawo do wyrażania zgody na udzielenie konkretnych bonifikat przez organ wykonawczy. Zasadnym było zatem stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności przedmiotowej uchwały. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie skład orzekający zauważa, że formułując rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność całej uchwały z dnia 15 lutego 2010 r. Wojewoda [...] skoncentrował się na rozważaniach dotyczących skutków nowelizacji art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pominął natomiast kwestię nowelizacji art. 73, który to przepis stanowił podstawę § 1a uchwały z dnia 14 września 2009 r. Wbrew bowiem tytułowi uchwały pierwotnej z dnia 14 września 2009 r. zmienionej uchwałą z dnia 15 lutego 2010 r. dotyczyła ona, jak to wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, nie tylko bonifikat od ceny lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz ich najemców lecz także bonifikat od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Z uwagi jednak na tożsamość skutków prawnych nowelizacji art. 68 ustawy oraz art. 73 ustawy, zawarte w art. 73 ust. 3 odesłanie do art. 68 ustawy, a w konsekwencji oczywistą niezgodność z prawem całej uchwały z dnia 15 lutego 2010 r. brak powtórzenia w rozstrzygnięciu nadzorczym tych samych zawartych w nim uwag w odniesieniu do nowelizacji art. 73 ustawy uznać należy za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Przyczyny uznania przez Wojewodę [...] całości uchwały za niezgodną z prawem i stwierdzenia jej nieważności są bowiem zdaniem Sądu wystarczająco czytelne czego notabene dowodzi także nie dostrzeżenie i nie podniesienie wskazanego braku w skardze. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W szczególności nie narusza ani wskazanego w skardze art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (co zostało już wykazane powyżej), ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis wbrew zawartym w skardze twierdzeniom (stanowiącym jak to wskazał w trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik Gminy wynik przeoczenia) nie odnosi się w swej treści do warunków udzielania bonifikat i wysokości ich stawek procentowych lecz do cyt. "zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej". W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.