II SA/Gl 550/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie legalizacji wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J. D. dokonał zgłoszenia robót budowlanych w postaci: wzmocnienia fundamentów budynku przez pogrubienie ścian o [...] cm wraz z podparciem stropu murowanymi filarami, przebudowy dwóch ścian drewnianych na murowane, wzmocnienia konstrukcji dachu ściągami z lin, wykonania dwóch zastępczych kominów, rozebrania części drewnianej ściany ganku, wykonania nowych fundamentów wokół ganku. Starostwo Powiatowe pismem z dnia [...] r. poinformowało J. D., że na wyżej wymienione roboty wymagane jest pozwolenie na budowę i wezwało go do przedłożenia niezbędnych dokumentów, którego to obowiązku J. D. nie dopełnił, lecz mimo to wykonał przedmiotowe roboty. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone przez J. D. roboty budowlane i nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej. W ocenie organu, wykonane roboty stanowiły bowiem przebudowę budynku i wymagały pozwolenia na budowę, którym J. D. nie dysponował. Po rozpoznaniu zażalenia J. D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, zaś skargę na postanowienie ostateczne oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 215/09. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oddalono na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 178/10. Następnie kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z nadbudową budynku w Z. przy ul. [...], wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał J.D. do sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] r. dokumentacji w postaci : 1) zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego swym zakresem wykonane roboty budowlane wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi wymaganymi dokumentami, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia do projektowania wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane, zakwalifikowane wcześniej jako przebudowa budynku, okazały się nadbudową, przeprowadzoną bez wymaganego pozwolenia. J. D. przedłożył bowiem opinię techniczną, wykonaną w dniu [...] r. przez W. R., z której wynika, że w [...] r. i [...] r. przebudował on ścianę budynku od strony ul. [...] z konstrukcji drewnianej na murowaną z cegły i nadmurował ją o około [...] m. Ponadto J. D. podniósł północną połać dachu i oparł ją na nadmurowanej ścianie. Zdaniem organu, w wyniku tych robót powstała dodatkowa kondygnacja ( nastąpiło zwiększenie kubatury budynku), co stanowi przypadek z art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie. Pismem z dnia [...] r. J. D. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchylenie powyższego postanowienia. Po jego rozpoznaniu zaskarżonym postanowieniem organ II instancji na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 i art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W motywach organ odwoławczy wyjaśnił, że na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zażalenie nie przysługuje, bowiem przepisy te nie przewidują środka zaskarżenia. W skardze do sądu administracyjnego J. D. wniósł o rozważenie, czy w zaistniałej sytuacji, dopuszczalne było ponowne wstrzymanie robót budowlanych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący domagał się zbadania całego materiału dowodowego "przy okazji niedopuszczalności zażalenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie narusza bowiem prawa, zaś w ramach niniejszego postępowania sądowego brak było podstawy prawnej do objęcia kontrolą postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu skarżącego do złożenia wymienionej w nim dokumentacji. Postanowienie to zapadło w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). W tym jednak przypadku ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Tymczasem z mocy art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ustawa – Prawo budowlane, przewiduje szereg przypadków wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków na mocy postanowienia organu nadzoru budowlanego. I tak, postanowienia wydawane są w trybie art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy. Jednakże jedynie przepis art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Oznacza to, że stronie nie służy zażalenie na postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, skoro w przepisie tym nie przewidziano takiego prawa. Prawidłowo w takim stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] r., wydane na zasadzie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli sądowej mogło zaś być wyłącznie postanowienie organu II instancji, jako że kwestionowane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, nie stanowi aktu wydanego w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jego wyeliminowanie z obrotu prawnego nie jest bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, jako że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru aktu kończącego sprawę administracyjną co do istoty. Nie oznacza to przy tym pozbawienia skarżącego ochrony prawnej. Z mocy art. 142 kpa, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Zatem o ile skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych kwestionowanym postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. organ ten winien wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej części budynku z mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Od decyzji takiej służy odwołanie, w którym równocześnie strona może zaskarżyć postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązków, jeżeli kwestionuje dopuszczalność wydania kolejnego postanowienia na innej podstawie prawnej. Jeżeli zaś skarżący wykonał nałożone na niego obowiązki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania kolejnego postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, na które ustawodawca przewidział zażalenie ( art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Tak więc, ustawa – Prawo budowlane przewiduje możliwość badania legalności postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3, lecz na późniejszych etapach postępowania w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Stąd też na tym etapie sprawy sąd administracyjny nie jest władny zbadać zgodności z prawem postanowienia PINB w Z. z dnia [...] r., do czego zmierzał skarżący. Wyjaśnić jedynie przyjdzie, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót, wydane na podstawie ust. 1 tego przepisu, traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Z przedstawionych akt sprawy nie wynika zaś, aby po wydaniu postanowienia z dnia [...] r., zapadłego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydano kolejne rozstrzygnięcie w ramach tego postępowania. W takim stanie rzeczy postanowienie to upadło. Gdyby zaś wydano decyzję w trybie art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 ustawy, to wdrożenie kolejnego trybu na innej podstawie prawnej byłoby dopuszczalne po uprzednim wyeliminowaniu tych decyzji w nadzwyczajnych trybach. Jednak kwestia ta nie może być przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, skoro przedmiotem skargi jest postanowienie o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. W sytuacji, gdy organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem prawidłowo stwierdził niedopuszczalność zażalenia z mocy art. 134 w zw. z art. 141 § 1 kpa, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oddalenie skargi nie oznacza jednak przesądzenia prawidłowości kolejnego wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, które dopiero zainicjowało kolejne postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót. su.