II SA/Gl 553/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie odstępstw od projektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. K. R., zastępowana przez adwokata R. K., wystąpiła na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) z wnioskiem o zawieszenie, prowadzonego przed tym organem postępowania w sprawie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Wniosek ten został złożony w związku z zaawansowanym tokiem toczącego się przed Sądem Rejonowym w T. postępowania oznaczonego sygnaturą [...] w sprawie wznowienia granic między działkami nr 1 i nr 2, a dotyczył on sprawy, w której wydana została ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] r., nr [...]. Orzeczeniem tym K. R. została zobowiązana do przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2011 r. projektu budowlanego zamiennego budynków położonych przy ul. [...] w B. oraz wypełnienia 3 otworów okiennych w ścianie północno-zachodniej budynku materiałem przepuszczającym światło, takim jak: luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej E 30. Ponadto organ nakazał inwestorowi doprowadzenie części okien poddasza do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją PINB z dnia [...] r. W dacie zaś złożenia wniosku o zawieszenie postępowania upłynął już termin do wykonania obowiązków nałożonych opisaną decyzją. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania pełnomocnik skarżącej podniósł, że nakaz zawarty w decyzji [...]WINB wynikał z konieczności zachowania odstępu miedzy elewacją południowo-zachodnią budynku, a granicą sąsiedniej działki budowlanej, która wynosiła mniej niż 4 metry (3,8 m). Mając na uwadze tę okoliczność inwestor wniosła pozew do Sądu Rejonowego w T. o wznowienie granic jej działki celem ustalenia ich rzeczywistego przebiegu. Sprawa ta w chwili złożenia wniosku znajdowała się na zaawansowanym etapie postępowania, a rozstrzygnięcie sądu powszechnego w przedmiocie wznowienia granic będzie bez wątpienia miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem nr [...], z dnia [...] r. PINB odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W podstawie prawnej powołał się na art. 97 § 1 i art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaś wskazał, że po wydaniu przez [...]WINB decyzji z dnia [...] r. i upływie terminu do wykonania nałożonych nią obowiązków rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest już uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy wznowienia granic przez Sąd Rejonowy w T., a jedynie od wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych tą decyzją. Z postanowieniem tym nie zgodziła się K. R., która w zażaleniu domagała się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie żalącej się PINB uznał, że postępowanie w sprawie zostało już zakończone decyzją z dnia [...] r., a aby zawiesić postępowanie musi się ono toczyć. Tymczasem mimo uzyskania waloru ostateczności przez decyzję [...]WINB z dnia [...] r. nie jest ona ostatnim orzeczeniem zapadłym w toczącym się postępowaniu, gdyż w ślad za nią, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), została wydana decyzja PINB z dnia [...] r. (winno być z dnia [...] r. przyp. Sąd). W ocenie skarżącej postępowanie w sprawie nie jest zatem zakończone i z tego względu organ I instancji miał prawo i obowiązek rozpatrzyć czy zaistniały warunki uzasadniające jego zawieszenie. Dodała, że decyzje organów obu instancji prowadzą wprost do stanu niezgodnego z prawem, bowiem należy się spodziewać orzeczenia sądowego stwierdzającego istnienie czterometrowej odległości południowo-zachdniej ściany budynku od granicy działki. W tej sytuacji inwestor będzie zmuszony do zamurowania okien i zmiany konstrukcji budynku, w którym zamieszkuje od urodzenia z powodu zbyt długiego oczekiwania na decyzję sądu powszechnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...]WINB utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez zagadnienie wstępne, o jakim mowa w tym przepisie należy bowiem rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, a jego rozstrzygnięcie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji. Dodał także, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy. Zauważył wreszcie, że prowadzone przez Sąd Rejonowy w T. postępowanie w sprawie wznowienia granic zmierza do ustalenia nowego lub zmiany istniejącego stanu prawnego, a zatem nie może ono stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania. W skardze na to postanowienie K. R., zastępowana przez adwokata R. K., domagała się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia PINB i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie postanowienia [...]WINB i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie postanowieniem [...]WINB art. 97 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ocenie od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w T. w przedmiocie ustalenia granicy zależy wynik postępowania. Ponadto zdaniem skarżącej organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a to przedstawionej przez nią okoliczności faktycznej. W przekonaniu skarżącej organ naruszył także art. 7 k.p.a. nie dołożył bowiem wszelkich starań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W dalszej części uzasadnienia skarżąca opisała toczące się od 2003 r. postępowanie dotyczące odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych, którego inicjatorem byli jej sąsiedzi A. i H. J.. Podała, że wniosła odwołanie od ostatniej zapadłej w sprawie decyzji PINB z [...] r., nr [...], które do dnia wniesienia skargi nie zostało jednak jeszcze rozpatrzone, a zatem może nadal ubiegać się o zawieszenie postępowania, które de facto winno być zawieszone z urzędu przez organ. Podała, że pragnie działać zgodnie z prawem ma jednak graniczące z pewnością przekonanie, iż pierwotnie zachowana była czterometrowa odległość jej budynku od granicy działki, a jedynie ogrodzenie zostało przesunięte w głąb jej działki. Dowodzi tego okno na I piętrze znajdujące się od początku w ścianie południowo-zachodniej wybudowanego w latach 1956-1960 jej budynku. Podała, że w związku z brakiem zgody sąsiadów na polubowne załatwienie sprawy zmuszona została do wytoczenia w dniu 28 stycznia 2009 r. przed Sądem Rejonowym w T. powództwa o wznowienie granic. Postępowanie przed tym Sądem napotkało początkowo na przeszkody, jednak od 2010 r. sprawa zmierza ona do końcowego rozstrzygnięcia w związku z dopuszczeniem zgłoszonych przez nią dowodów. W ocenie skarżącej nie może ulegać wątpliwości, że wynik tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy opierając się zaś na okolicznościach faktycznych wskazanych przez małżonków J., a pomijając wątpliwości skarżącej dotyczące odległości jej budynku od granicy organ naruszyły także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem mimo, że ta okoliczność była sporna organy obu instancji nie uwzględniły jej wniosku o zawieszenie postępowania. Dodała, że organ winien wziąć również pod uwagę, że w przypadku korzystnego dla niej orzeczenia Sądu Rejonowego w T. będzie miała roszczenie do organu o naprawienie szkody spowodowanej wykonaniem rozbiórki okien czy ich zabudowaniem. Zwróciła także uwagę na potrzebę prowadzenia w sprawie jednego, a nie kilku postępowań, co nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. , II SA/GL 261/05. Zdaniem skarżącej sprawa ustawienia znaków granicznych stanowi zatem kwestię pierwszorzędną w sprawie, w której meritum sprowadza się do możności usytuowania okien w ścianie budynku zwróconej w stronę budynku sąsiedzkiego. Organy prowadzące postępowanie nie były zaś władne do rozstrzygania kwestii granicznych, a mimo to nie bacząc na spór między stronami orzekały na podstawie niepełnego i nieudowodnionego stanu faktycznego i nieuporządkowanego stanu prawnego. Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu odmawiając zawieszenia postępowania nie naruszył on art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem brak było związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem [...]WINB w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem zapoznał się on ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i w efekcie tego uznał, że toczące się przed Sądem Rejonowym w T. postępowanie w sprawie wznowienia granic nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego. W konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem wyrok zapadły w sprawie wznowienia granic potwierdzi, bądź zmieni istniejący stan prawny, a w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu podejmowania decyzji, był zatem on zobowiązany prowadzić postępowanie mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący na gruncie. Do zarzutów skargi odniósł się uczestnik postępowania H. J. w piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2012 r. Wskazał w nim, że skarżąca od 2002 r. nie wykonała żadnego z postanowień zawartych w decyzjach organów nadzoru budowlanego. Uczestnik powołał się także na wyniki wykonanych w 1976 r., w toku toczącej się sprawy o sygnaturze [...], pomiarów geodezyjnych i sporządzoną wówczas mapkę, która pozwalała organom na podejmowanie rozstrzygnięć w sprawie. Zdaniem uczestnika K. R. wiedziała, że ściana północno-zachodnia jej budynku znajduje się w odległości 3,70 m od granicy z jego działką, a ściana północno-zachodnia w odległości 3,0 m od tej granicy. Kierując pozew do Sądu Rejonowego w T. w sprawie [...] nie przedstawiła ona także żadnego dokumentu potwierdzającego jej twierdzenia dotyczące odmiennego przebiegu tej granicy. Wskazał także na wynik toczącego się ze skargi K. R. postępowania przez WSA w Gliwicach w sprawie II SA/GL 400/09. Sprawa ta miała miejsce w związku ze skargą wniesioną na postanowienie [...]WINB z dnia [...] r., którym odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej odstępstw od projektu budowlanego. W kolejnym piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. H. J. poinformował Sąd, że tocząca się przed sądem powszechnym sprawa o sygn. akt [...] została zakończona wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., którym oddalone zostało powództwo K. R.. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. potwierdził, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w T. toczące się w sprawie wznowienia granic zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., którym oddalono powództwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie, w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał bowiem, że nie narusza ono przepisów prawa. Dodać należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej zwanej p.p.s.a.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Przedmiot postępowania, w którym zapadło kontrolowane postanowienie stanowiły roboty budowlane zrealizowane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podkreślić należy, że Sąd nie kontrolował jednak orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lecz jedynie postanowienie rozstrzygające kwestię wpadkową, a to wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny toczącej się z jej powództwa sprawy o wznowienie granic. Tym samym kontrolą Sąd nie mógł objąć kwestii materialnoprawnych, które nie były związane bezpośrednio z tym postanowieniem czy też prawidłowości ustaleń faktycznych w oparciu, o które zostało wszczęte czy też toczyło się postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. [...] w B.. W szczególności Sąd nie mógł odnieść się w sposób merytoryczny do podniesionych przez pełnomocnika skarżącej w toku rozprawy kwestii dotyczących błędnych ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonych postępowań, które w przekonaniu strony mogły stanowić odrębną podstawę do zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego z przyczyn niezależnych od wyniku postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. Z uwagi na wielowątkowość toczącego się postępowania administracyjnego dodać należy, że skarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja [...]WINB z dnia [...] r., nr [...]. Przystępując w zakreślonych wyżej ramach do kontroli legalności zaskarżonego aktu dostrzec należy, że skarżąca już raz domagała się zawieszenia postępowania toczącego się przez PINB w związku ze sprawą toczącą się przed Sądem Rejonowym w T. pod sygn. akt [...]. Wniosek ten złożyła ona po wydaniu przez PINB decyzji z dnia [...] r., nr [...]., którą nałożono na nią obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynków przy ul. [...] w B. uwzględniającego zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. i w razie potrzeby wykonania określonych robót budowlanych. Wniosek ten został uwzględniony przez PINB, który postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] r. uchylił jednak to postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem. Postanowienie [...]WINB było kontrolowane przez WSA w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/GL 400/09, oddalił skargę K. R.. W uzasadnieniu tego wyroku WSA zgodził się ze stanowiskiem [...]WINB, że organy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a zatem nie były zobowiązane do uwzględnienia stanu faktycznego powstałego ewentualnie w następstwie orzeczenia sądu powszechnego. WSA dodał, że inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w 1976 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podjęta zaś przed sądem powszechnym próba wykazania, że granice tego prawa są szersze niż wynikające z decyzji z [...] r. nie mogła mieć wpływu na wykonanie decyzji z dnia [...] r. Przechodząc po tych koniecznych wyjaśnieniach do kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym aktem stwierdzić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu w przypadkach przewidzianych w art. 97 § 1 k.p.a. oraz fakultatywne zawieszenie postępowania na wniosek strony, na której żądanie zostało to postępowanie wszczęte ( art. 98 § 1 k.p.a.), jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Żadna z tych sytuacji nie miała jednak miejsca w prowadzonej przez PINB sprawie. W szczególności podzielić należy stwierdzenie organu II instancji, że w toczącym się postępowaniu nie wystąpiła przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka jego obligatoryjnego zawieszenia. Zgodnie z tym unormowaniem organ administracji publicznej zawiesza bowiem postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2011 r. wynika, że jej zdaniem tego rodzaju zagadnienie wstępne stanowiła kwestia "rzeczywistego" przebiegu granicy między należącą do niej działką nr 1, a działką nr 2, która winna zostać rozstrzygnięta wyrokiem sądu powszechnego. Skład orzekający podziela pogląd organu II instancji, że w sprawie brak było jednak zależności bezpośredniej między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji administracyjnej, a uprzednim rozstrzygnięciem wskazanej przez skarżącą kwestii możliwości zaistnienia odmiennego niż dotychczas ustalonego przebiegu przedmiotowej granicy. Dostrzec zwłaszcza należy, że skarżąca swój wniosek złożyła dopiero po upływie terminu wykonania obowiązków nałożonych na nią ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] r. Tym samym w istocie wniosek ten zmierzał do uchylenia się od przewidzianych w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane skutków niewywiązania się z obowiązków nałożonych na nią opisaną decyzją W postępowaniu toczącym się w oparciu o ten ostatnio wskazany przepis kwestia rzeczywistego przebiegu granicy nieruchomości nie ma zaś jakiegokolwiek znaczenia zarówno faktycznego, jak i prawnego dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W związku powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2009 r., II SA/GL 400/09, którego tezy podziela skład orzekający, wskazać trzeba na unormowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis nie znajdzie jednak zastosowania w sprawie bowiem kontrolowane aktualnie postanowienia organów obu instancji zapadły w odmiennych okolicznościach faktycznych, a także na innym etapie postępowania. Wskazać w szczególności należy, że decyzja PINB z dnia [...] r., nr [...], która poprzedziła kontrolowane przez WSA postanowienia została po wydaniu tego wyroku uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...] r.., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W następstwie tego PINB wydał dwie odrębne decyzje z [...] r. Nr [...] i nr [...]. Decyzje te nie utrzymały się w obrocie prawnym, bowiem zostały uchylone dwoma decyzjami [...]WINB. Organ ten wydał bowiem powołaną wyżej reformatoryjną decyzję z [...] r. nr [...] oraz opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję uchylającą decyzję PINB nr [...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie posiada informacji czy w tej ostatnio wskazanej sprawie w dacie wniesienia skargi zapadły jakieś dalsze decyzje. Kończąc ten wątek rozważań wskazać trzeba, że prawidłowo orzekający w sprawie organ I instancji nie umorzył postępowania wpadkowego wszczętego z wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2011 r. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.